เสฏฐวุฒิ อุดาการ เขียน
ความสำคัญของภูมิรัฐศาสตร์ต่อเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศ
“ทัศนคติของรัฐมหาอำนาจ (ยุโรป) แตกต่างกันไปตามสถานการณ์ทางภูมิศาสตร์…ฝรั่งเศสและรัสเซียต่างมีแนวหน้าในการรับศึกเพียงด้านเดียวและยากต่อการถูกโจมตี…ออสเตรียและปรัสเซียกลับต้องรับศึกจากรัฐใกล้เคียงรอบทิศ การตระหนักถึงภัยคุกคามที่มีอำนาจเหนือกว่าของรัฐทั้งสอง (ฝรั่งเศสและออสเตรีย-ผู้เขียน) ทำให้ออสเตรียและปรัสเซียจะพานพบกับความสงบปลอดภัยก็ได้ด้วยนโยบายอันชาญฉลาดและไตร่ตรองอย่างรอบคอบเพื่อรักษาความสัมพันธ์อันดีกับรัฐใกล้เคียงและระหว่างกัน” [1]
ใน A World Restored คิสซินเจอร์ได้กล่าวถึงความสำคัญของที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของรัฐในยุโรปไว้ในหลายส่วน แม้จะไม่ได้เขียนบทวิเคราะห์ไว้โดยตรง แต่ก็เสนอให้เห็นปัจจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่เป็นทั้งเงื่อนไขและข้อจำกัดในการตัดสินใจทางนโยบายของรัฐมหาอำนาจในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของระเบียบระหว่างประเทศ
บทความชิ้นนี้จะพิจารณาประเด็นด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการสถาปนาระเบียบระหว่างประเทศในศตวรรษที่ 19 จำนวน 2 ประเด็น ได้แก่ ภูมิรัฐศาสตร์กับโลกทัศน์ของผู้นำรัฐมหาอำนาจ และหลักสถานภาพเดิมทางอาณาเขตกับการจัดการภูมิรัฐศาสตร์หลังสงครามนโปเลียนซึ่งทุกประเด็นล้วนแล้วแต่สามารถใช้ในการวิเคราะห์บริบทระหว่างประเทศในปัจจุบันที่ภูมิรัฐศาสตร์เริ่มกลับมามีบทบาทในการวางยุทธศาสตร์ของรัฐมหาอำนาจอีกครั้ง ดังจะกล่าวถึงต่อไป
1) ภูมิรัฐศาสตร์กับโลกทัศน์ต่อระเบียบของผู้นำรัฐมหาอำนาจในยุโรป
คิสซินเจอร์อุทิศ 2 บทใน A World Restored ให้กับตัวละครเอกของหนังสือเล่มนี้อย่างเมตแตร์นิชและแคสเซิลเรย์ในบท ‘Continental Statesman’ และ ‘Insular Statesman’ ซึ่งเป็นการศึกษาประวัติ ลักษณะนิสัย และความคิดทางการเมืองของรัฐบุรุษทั้งสองที่จะมีอิทธิพลต่อการดำเนินนโยบายต่างประเทศของออสเตรียและอังกฤษระหว่างปี ค.ศ.1812 – 1822
โดยเฉพาะการสถาปนาระเบียบระหว่างประเทศขึ้นใหม่ภายหลังความพ่ายแพ่ของจักรพรรดินโปเลียนในปี ค.ศ.1815 อย่างไรก็ตาม แม้ว่าเมตแตร์นิชและแคสเซิลเรย์ต่างก็มีบทบาทในการทำหน้าที่เป็นสถาปนิกแก่ระเบียบดังกล่าว หากโลกทัศน์ต่อระเบียบของทั้งคู่กลับแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง
ในขณะที่เจ้าชายแห่งออสเตรียพยายามใช้ข้อจำกัดของความเป็นรัฐขนาดเล็กและตั้งอยู่ในตำแหน่งศูนย์กลางอำนาจของยุโรปให้เกิดประโยชน์ต่อเสถียรภาพภายในมากที่สุด รัฐมนตรีต่างประเทศจากเกาะอังกฤษที่ไกลห่างจากสมรภูมิความขัดแย้งในยุโรปภาคพื้นทวีปอย่างแคสเซิลเรย์ กลับพยายามสงวนท่าทีต่อรัฐปฏิวัติอย่างฝรั่งเศส และจะตอบโต้ก็ต่อเมื่อถูกโจมตีอย่างเปิดเผยหรือการรุกรานเป็นภัยต่อดุลยภาพในระเบียบเท่านั้น[2]
เหตุที่เป็นเช่นนั้น เพราะนอกจากบริบททางสังคมที่รัฐบุรุษทั้งสองกำเนิดและเติบโตขึ้นมานั้นมีความแตกต่างกันแล้ว ตำแหน่งที่ตั้งของรัฐมาตุภูมิของทั้งคู่ยังมีผลต่อการเสริมสร้างโลกทัศน์ต่อระเบียบระหว่างประเทศอีกด้วย เช่นเดียวกับผู้นำรัฐมหาอำนาจอื่น ๆ ในยุโรปอย่างฝรั่งเศส ปรัสเซีย และรัสเซีย ซึ่งปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์มีความสำคัญต่อการรักษาเสถียรภาพทั้งภายในและภายนอกรัฐ จึงทำให้เจตจำนงของบรรดาผู้นำรัฐหรือรัฐบุรุษที่มารวมตัวกันในคองเกรสแห่งเวียนนา สะท้อนให้เห็นถึงมุมมองและผลประโยชน์แห่งชาติที่แตกต่างหลากหลาย อันทำให้มีความจำเป็นต้องกำหนดคุณค่าร่วมกัน (shared value) บางประการเพื่อเป็นรากฐานให้กับระเบียบใหม่ที่รัฐมหาอำนาจตกลงพร้อมใจกันสถาปนาขึ้น
สำหรับคิสซินเจอร์ซึ่งให้ความสำคัญกับการตัดสินในของผู้นำรัฐในสถานการณ์วิกฤติ การศึกษาบริบทแวดล้อมที่ส่งอิทธิพลต่อความคิดทางการเมืองของผู้นำเหล่านั้นจึงมีความสำคัญต่อการทำความเข้าใจบทบาทของพวกเขาในกลไกรักษาระเบียบในเวลาต่อมา
สำหรับเมตแตร์นิช คิสซินเจอร์มองว่ารัฐบุรุษแห่งออสเตรียผู้นี้เป็นผลผลิตของยุคสมัยที่มาตุภูมิและชนชั้นนำทางการเมืองอย่างเขาต้องเผชิญกับแรงท้าทายจากกระแสเสรีนิยมที่ถูกปลุกให้ลุกโชนขึ้นจากการปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ.1789 ซึ่งการเติบโตขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวส่งผลต่อบุคลิกลักษณะนิสัยของเมตแตร์นิช โดยเฉพาะโลกทัศน์แบบสภาพจริงนิยม (realism) ที่มองว่าการบริหารจัดการปัจจัยต่าง ๆ ที่ดำรงอยู่ให้เกิดประสิทธิภาพที่สุด
มีประโยชน์ทางรูปธรรมมากกว่าการแข่งขันกันด้วยเจตนารมณ์[3]
การเติบโตขึ้นในยุโรปช่วงปลายศตวรรษที่ 18 อันเป็นช่วงรอยต่อของการเปลี่ยนผ่าน ทำให้เมตแตร์นิชมีโอกาสได้เห็นความเปลี่ยนแปลงในระเบียบระหว่างประเทศ ทั้งในช่วงเวลาก่อน ระหว่าง และหลังสงครามนโปเลียน ตลอดจนการปะทะกันของแนวคิดรากฐานที่ขับเคลื่อนระเบียบดังกล่าว จึงไม่ใช่เรื่องที่น่าแปลกใจที่ตัวแสดงระดับบุคคลและรัฐอย่างเมตแตร์นิชและออสเตรียซึ่งได้รับผลกระทบจากสงครามปฏิวัติ และขยายจักรวรรดิฝรั่งเศสของนโปเลียนโดยตรงจะมองกระแสเสรีนิยมและชาตินิยมว่าเป็นภัยคุกคาม
คิสซินเจอร์วิเคราะห์ว่าเมตแตร์นิชมองระเบียบทางสังคมภายในรัฐว่าขึ้นอยู่กับกฎบางอย่างไม่ต่างจากกฎธรรมชาติ และระเบียบดังกล่าวสามารถดำรงอยู่ได้ก็ด้วยสถาบันเก่าแก่ภายในรัฐอย่างสถาบันกษัตริย์ รัฐไม่ต่างจากมนุษย์ที่เติบใหญ่จากวัยเยาว์ไปสู่วัยชราโดยที่ไม่อาจย้อนกลับไปเป็นเด็กได้อีก ด้วยเหตุนี้ สำหรับเมตแตร์นิช การปฏิวัติเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคมจึงเป็นไปไม่ได้และปราศจากความชอบธรรม มิใช่เพียงเพราะมันเป็นการกระทำอันชั่วร้ายที่บ่อนทำลายระเบียบและเสถียรภาพ แต่ยังเป็นฝ่าฝืนกฎธรรมชาติด้วยดุจกัน[4]
เมื่อพิจารณาออสเตรียในบริบทแวดล้อมระหว่างประเทศช่วงปลายศตวรรษที่ 18 – ต้นศตวรรษที่ 19 จะพบว่าเมตแตร์นิชอยู่ในราชอาณาจักรที่กำลังเผชิญกับปัญหาเสถียรภาพภายใน และความไม่แน่นอนของการเมืองระหว่างประเทศจากการผงาดของฝรั่งเศส ทำให้ออสเตรียตกอยู่ในสภาวการณ์ที่ไม่ว่าสงครามนโปเลียนจะออกหัวหรือก้อย ออสเตรียไม่สามารถหลีกเลี่ยงผลกระทบได้ และจำเป็นต้องทำทุกวิถีทางเพื่อความอยู่รอดทั้งในมิติภายในและภายนอกประเทศ อาทิ การไกล่เกลี่ยฟื้นฟูความสัมพันธ์กับรัฐเพื่อนบ้านอย่างปรัสเซียที่บาดหมางจากสงครามช่วงชิงซิเลเซีย (Silesia) เพื่อรักษาสมดุลและเสถียรภาพของยุโรปกลาง
เมตแตร์นิชเริ่มต้นชีวิตนักการทูตในปี ค.ศ. 1801 อันเป็นช่วงเวลาที่ระเบียบในยุโรปกำลังตกอยู่ในสภาวะสั่นคลอน ความร่วมมือระหว่างรัฐต่าง ๆ หดหาย และเต็มไปด้วยบรรยากาศของความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน ความท้าทายใหญ่ของนักการทูตชาวออสเตรียผู้นี้จึงเป็นการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างออสเตรียกับรัฐเพื่อนบ้านซึ่งล้วนแล้วแต่มีขีดความสามารถทางการทหารที่ทัดเทียมหรือสูงกว่าออสเตรียทั้งสิ้น โดยเฉพาะปรัสเซียและรัสเซีย ซึ่งแม้ว่าออสเตรียและรัฐเพื่อนบ้านทั้งสองจะเห็นพ้องกันว่าฝรั่งเศสเป็นภัยคุกคามร่วมกันที่น่าสะพรึงกลัวแล้ว แต่ก็ยังประสบปัญหาในการสร้างหลักที่เป็นเครื่องช่วงการันตีความไว้วางใจระหว่างกันได้ ปัญหาดังกล่าวทำให้ความร่วมมือในการต้านพลังปฏิวัติของฝรั่งเศสไม่เป็นผลสำเร็จในช่วงปี ค.ศ.1798–1802 รวมถึงความพ่ายแพ้ของกองทัพออสเตรียต่อฝรั่งเศสในปี ค.ศ.1800
ลักษณะทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ตั้งอยู่ในตำแหน่งศูนย์กลางของยุโรป ขนาบข้างด้วยรัฐมหาอำนาจทำให้ออสเตรียจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด ความพ่ายแพ้ในสงครามและความล้มเหลวของพันธมิตรครั้งที่ 2 (second coalition) ในการต่อกรกับนโปเลียนส่งผลต่อความมั่นใจและการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ของออสเตรียเป็นอย่างมาก ทั้งงบประมาณที่ร่อยหรอจากสงครามอันยาวนานและการถูกห้อมล้อมด้วยเมืองขึ้นของฝรั่งเศสทำให้การหวังผลจากการใช้กำลังทหารลดน้อยลงและไม่คุ้มค่าต่อการเสี่ยงอีกต่อไป
ด้วยเงื่อนไขที่เกิดขึ้น ออสเตรียจึงเหลืออยู่เพียงแค่ทางเลือกเดียว คือ การรักษากำลังรบไว้ในวันเวลาที่เหมาะสมและมีผลต่อการเอาชนะในสงครามมากที่สุด และในการนี้เองที่เมตแตร์นิชชูนโยบายประสานความร่วมมือ (collaboration) เป็นทางเลือกแก่ออสเตรียในช่วงเวลาอันยากลำบากที่หมอกควันแห่งสงครามบดบังแสงอันริบหรี่ของสันติภาพ เพียงเพื่อรอโอกาสที่ดีกว่าที่จะมาเยือนในอนาคต ดังที่คิสซินเจอร์ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า “นโยบายของเมตแตร์นิช คือ การเปิดรับทุกทางเลือกเพื่อคงไว้ซึ่งเสรีภาพในการกระทำ”[5]
หนึ่งในเลือกของเมตแตร์นิชคือการเข้าร่วมระบบคอนทิเนนทัล (continental system) ที่ตั้งขึ้นเพื่อต่อกรกับอังกฤษ รวมทั้งจัดการสมรสระหว่างนโปเลียนกับเจ้าหญิงมารี หลุยส์ พระราชธิดาในจักรพรรดิฟรานซิสที่ 2 แห่งออสเตรีย ทั้งนี้เป็นไปเพื่อบรรลุเป้าหมายในการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจของฝรั่งเศสต่อออสเตรีย อันเป็นปัจจัยที่จำเป็นต่อความอยู่รอดของออสเตรียซึ่งมีที่ตั้งทางภูมิรัฐศาสตร์ และโครงสร้างทางการเมืองภายในที่เป็นปริปักษ์ต่ออุดมการณ์ปฏิวัติและความพยายามในการส่งออกประชาธิปไตยของนโปเลียนทั้งสิ้น ซึ่งในเวลาต่อมา หลังจากที่ดำเนินนโยบายในเชิงหลอกล่อให้ฝรั่งเศสตายใจ และสานความสัมพันธ์กับพันธมิตรจตุรภาคีในทางลับ
ในปี ค.ศ.1914 ออสเตรียก็สามารถใช้กำลังรบที่สั่งสมมาเป็นเวลานานในสถานการณ์และจังหวะที่เหมาะสม ในการเอาชนะนโปเลียนได้ที่วอเตอร์ลูในท้ายที่สุด อันเป็นความสำเร็จที่เกิดจากการตระหนักในเงื่อนไขทางภูมิรัฐศาสตร์ของออสเตรียที่ไม่สามารถใช้กำลังรบเป็นเครื่องมือในการเอาชนะสงครามได้โดยปราศจากความร่วมมือจากรัฐมหาอำนาจอื่น ๆ ในยุโรป โดยเฉพาะรัฐเพื่อนบ้านที่เป็นทั้งมิตรและศัตรูอย่างรัสเซีย ด้วยเหตุนั้น การทูตจึงเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการรุกของออสเตรียไม่ต่างจากกองทัพ ดังคำกล่าวในจดหมายของเมตแตร์นิชถึงโยฮันน์ สแตเดียน รมว.ต่างประเทศออสเตรียคนก่อนหน้าเขา
“(ออสเตรีย) จะต้องถือดาบ (กำลังรบ) ไว้ในมือข้างหนึ่ง และกิ่งมะกอก (การทูต) ไว้ในมืออีกข้างเสมอ จงเตรียมพร้อมที่จะเจรจาเสมอ แต่จะต้องเป็นการเจรจาที่เกิดขึ้นขณะที่เราเป็นฝ่ายรุกเท่านั้น…”[6]
ในขณะที่เมตแตร์นิชตัดสินใจบนเงื่อนไขของรัฐที่ตั้งอยู่บนจุดศูนย์กลางของยุโรป รายล้อมด้วยรัฐเพื่อนบ้านที่มิอาจแน่ใจในเจตนา และอยู่ไม่ไกลจากฝรั่งเศสที่เป็นภัยคุกคามต่อทั้งอาณาเขตและสถาบันภายใน รัฐบุรุษอีกคนที่มีบทบาทต่อการวางระเบียบระหว่างประเทศหลังสงครามนโปเลียนอย่างแคสเซิลเรย์กลับมีเป้าหมายในการต่อกรกับฝรั่งเศสที่แตกต่างออกไป และนั่นก็มีความเกี่ยวข้องกับลักษณะทางภูมิศาสตร์ที่เป็นเกาะในมหาสมุทรแอตแลนติกเหนือของอังกฤษอย่างแยกไม่ออก
ลอร์ดแคสเซิลเรย์ เกิดที่ไอร์แลนด์และได้รับการศึกษาอย่างชนชั้นนำอังกฤษในยุคที่ความสัมพันธ์กับยุโรปแผ่นดินใหญ่เป็นไปอย่างเฉยชา เขาปฏิบัติหน้าที่ รมว.สงครามภายใต้นายกรัฐมนตรีวิลเลียม พิตต์ ก่อนที่จะเข้ารับตำแหน่ง รมว.ต่างประเทศในปี ค.ศ.1812 ซึ่งนับว่าเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของยุโรป คิสซินเจอร์อธิบายลักษณะนิสัยของแคสเซิลเรย์ไว้ว่า “แข็งแกร่ง งุ่มง่าม และเน้นการปฏิบัติ” และเปรียบเทียบรัฐบุรุษผู้นี้กับสถานะของอังกฤษในสงครามนโปเลียนว่ามีความเหินห่างกับรัฐยุโรปแผ่นดินใหญ่ไม่ต่างกัน
เนื่องจากเป้าหมายของอังกฤษในการต่อกลับไม่ใช่การต้านทานกระแสปฏิวัติหรือเสรีภาพ แต่เป็นการต่อสู้เพื่อธำรงไว้ซึ่งอิสรภาพและดุลยภาพของยุโรป แตกต่างจากออสเตรียที่จำเป็นต้องต่อสู้เพื่อรักษาเสถียรภาพของโครงสร้างทางสังคมภายในรัฐ อังกฤษกลับเข้าร่วมในการต้านทานอภิมหากองทัพ (Grand Armme) ของนโปเลียนด้วยผลประโยชน์ที่แตกต่างออกไป
คิสซินเจอร์มองว่านโยบายของอังกฤษในสงครามนโปเลียนสะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดของรัฐที่มีลักษณะเป็นเกาะโดดเดี่ยว (insular state) ต่อภัยคุกคามที่อาจเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐในยุโรปภาคพื้นทวีปถูกผนวกรวมกันภายใต้โครงสร้างทางสังคมรูปแบบหนึ่ง ตลอดจนความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นภายในรัฐใดหนึ่งอันอาจนำมาซึ่งการใช้กำลังต่อรัฐอื่น เหตุนี้ทำให้อังกฤษวางบทบาทตนเองในฐานะผู้รักษาสมดุลของยุโรป และเข้าร่วมกับพันธมิตรจตุรภาคีเพื่อปราบนโปเลียนเนื่องจากพฤติกรรมของฝรั่งเศสก่อให้เกิดความปั่นป่วนในระเบียบมากกว่าการต่อต้านกระแสปฏิวัติเสรีนิยมอย่างออสเตรีย
โลกทัศน์ต่อการปฏิวัติของแคสเซิลเรย์จึงแตกต่างจากเมตแตร์นิชตรงที่เขาไม่ได้มองว่าการปฏิวัติไม่ใช่เรื่องฝืนธรรมชาติ หากแต่มันเป็นสิ่งที่บั่นทอนดุลยภาพของยุโรปในภาพรวม สำหรับแคสเซิลเรย์ ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นต่อโครงสร้างภายในรัฐมีความสำคัญไม่เทียบเท่านโยบายต่างประเทศที่ส่งผลต่อดุลยภาพของระเบียบระหว่างประเทศ[7]
ดังนั้นเขาจึงมองการแพร่กระจายของระบอบการปกครองแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อโครงสร้างทางสังคมภายในฝรั่งเศส สเปน เนเธอร์แลนด์ และซิซิลีที่เป็นผลจากการยึดครองของนโปเลียนอย่างไม่ตื่นตระหนก
แน่นอน เนื่องจากแคสเซิลเรย์กับเมตแตร์นิชอยู่ในบริบททางสังคมที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง ระหว่างจักรวรรดิที่รอวันล่มสลายอย่างออสเตรียกับรัฐมหาอำนาจทางทะเลอย่างอังกฤษที่ผลประโยชน์เดียวเกี่ยวกับยุโรปภาคพื้นทวีป คือ เสถียรภาพและอิสรภาพจากการถูกครอบงำด้วยรัฐมหาอำนาจหนึ่งเดียว จุดยืนของอังกฤษสำหรับแคสเซิลเรย์จึงเป็นการต่อสู้ต่อเมื่อการปฏิวัติได้แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าเป็นภัยคุกคามต่อเสถียรภาพของยุโรปอย่างแท้จริง ดังที่เขากล่าวไว้ว่า “การปฏิวัติแม้จะเป็นสิ่งที่ไม่พึงประสงค์ แต่ก็ไม่ได้เป็นภยันตรายแต่อย่างใด”
โลกทัศน์ของแคสเซิลเรย์ที่ให้ความสำคัญกับดุลยภาพหรือเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศมีบทบาทอย่างมากต่อการฟื้นฟูระเบียบหลังสงครามนโปเลียน โดยเฉพาะการนำแผนสันติภาพของวิลเลียม พิตต์ (Pitt’s Peace Plan) มาใช้ในการสถาปนากลไกรักษาดุลยภาพของระเบียบที่ตั้งอยู่บนหลักถ่วงดุลอำนาจระหว่างรัฐมหาอำนาจในยุโรป ภายใต้ข้อตกลงด้านอาณาเขตร่วมกัน ตลอดจนการวางกำลังทางยุทธศาสตร์ในการสกัดกั้นฝรั่งเศสไว้รอบทิศทางเพื่อป้องกันมิให้ฝรั่งเศสก้าวขึ้นมาเป็นภัยคุกคามต่อยุโรปอีกครั้ง ซึ่งนโยบายดังกล่าวของแคสเซิลเรย์ได้รับการพัฒนาจนกลายเป็นรากฐานของระบบคอสเสิร์ตแห่งยุโรปที่ช่วยการันตีสันติภาพในภูมิภาคไว้ได้เป็นระยะเวลายาวนานกว่าหนึ่งศตวรรษ
หลักสถานภาพเดิมทางอาณาเขตกับการจัดการภูมิรัฐศาสตร์หลังสงครามนโปเลียน
อาณาเขตเป็นสิ่งที่บรรดารัฐมหาอำนาจในยุโรปให้ความสำคัญเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นหนึ่งในองค์ประกอบของรัฐอธิปไตยที่เป็นรากฐานของระบบระหว่างประเทศนับตั้งแต่สนธิสัญญาเวสต์ฟาเลียในปี ค.ศ.1648 การกรีฑาอภิมหาทัพ (Grande Armée) ของนโปเลียนรุกรานเข้าไปยึดครองและเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในรัฐต่าง ๆ ให้เป็นประชาธิปไตย ส่งผลกระทบโดยตรงต่อหลักอาณาเขตดั้งเดิมที่รัฐมหาอำนาจต่างให้การยอมรับและยึดถือ เมื่ออังกฤษ ออสเตรีย ปรัสเซีย และรัสเซียแสดงเจตนารมณ์ที่จะร่วมมือกันเพื่อโค่นล้มจักรพรรดินโปเลียน การจัดการอาณาเขตหลังสงครามจึงเป็นประเด็นที่ผู้แทนรัฐมหาอำนาจหยิบยกขึ้นมาเจรจา เพื่อให้เกิดการแบ่งสรรผลประโยชน์ที่ลงตัวไร้ข้อขัดแย้ง ในกรณีที่สามารถปราบอภิมหาทัพของฝรั่งเศสได้เป็นผลสำเร็จ
ใน A World Restored คิสซินเจอร์ชี้ให้เห็นถึงความยากลำบากของการสร้างเสริมความร่วมมือระหว่างรัฐมหาอำนาจ ซึ่งต้องใช้การเจรจาเป็นระยะเวลานานกว่าทั้งหมดจะเห็นพ้องในหลักการขั้นต้นร่วมกัน โดยประเด็นการฟื้นฟูอาณาเขตของรัฐกลับสู่สถานภาพเดิม (territorial status quo) ก่อนสงครามนโปเลียนสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของภูมิรัฐศาสตร์ต่อเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศได้เป็นอย่างดี
สนธิสัญญาโชมองต์ (Treaty of Chaumont) ในเดือน มี.ค. ค.ศ. 1814 สนธิสัญญาสันติภาพปารีส (Treaty of Paris) ในเดือน พ.ค. ค.ศ.1814 และกรรมสารสุดท้ายแห่งเวียนนา (Final Act of Vienna) ในปี ค.ศ.1815 เป็นผลลัพธ์ของการเจรจาระหว่างรัฐมหาอำนาจทั้งสี่ (The Big Four) ได้แก่ อังกฤษ ออสเตรีย ปรัสเซีย และรัสเซีย ในประเด็นการแบ่งสรรปันส่วนดินแดนหลังการปราชัยของนโปเลียน อันเป็นไปเพื่อสร้างดุลยภาพทางอาณาเขต (territorial equilibrium)[8] ที่แต่ละรัฐให้การเห็นชอบและตกลงที่จะปกป้องรักษามิให้เกิดการละเมิดอาณาเขตดังกล่าวขึ้นอีก
การจัดการอาณาเขตดังกล่าวเป็นสิ่งที่แคสเซิลเรย์ให้ความสำคัญมาตั้งแต่เริ่มแรก เนื่องเพราะเล็งเห็นว่าการสร้างดุลยภาพในยุโรปจะเป็นไปไม่ได้เลยหากรัฐมหาอำนาจยังพยายามที่จะครอบครองความเป็นเจ้าด้วยการขยายอาณาเขตรุกล้ำอธิปไตยของรัฐอื่น การนำแผนสันติภาพของพิตต์กลับมาปัดฝุ่นเพื่อใช้เป็นพิมพ์เขียวสำหรับการสร้างกลไกรักษาเสถียรภาพของระเบียบหลังสงครามจึงเป็นความตั้งใจของคาสเซิลเรย์ที่ตระหนักถึงความสัมพันธ์กับภูมิรัฐศาสตร์กับการตัดสินใจนโยบายของรัฐมหาอำนาจเป็นอย่างดี
ประเด็นนี้คิสซินเจอร์มองว่าเจตนารมณ์ดังกล่าวเป็นไปเพื่อสร้างดุลยภาพในยุโรปบนพื้นฐานของความร่วมมือระหว่างรัฐมหาอำนาจที่พึงพอใจต่อสิ่งที่ได้รับจากสนธิสัญญา และร่วมกันป้องปรามความขัดแย้งระหว่างรัฐในอดีตมิให้ลุกลามขึ้นมาบั่นทอนเสถียรภาพของระเบียบอีกครั้ง สอดคล้องกับโลกทัศน์เกี่ยวกับระเบียบระหว่างประเทศของแคสเซิลเรย์ที่อังกฤษเล่นบทบาทผู้รักษาสมดุลจากทางไกล (offshore balancer) ในการป้องกันยุโรปจากการครอบครองโดยรัฐหนึ่งรัฐใด (universal dominion) อันเป็นเพียงผลประโยชน์เดียวของอังกฤษที่ได้รับจากการเข้าร่วมต่อสู้ในสงครามกำราบนโปเลียน
การจัดการอาณาเขตเพื่อให้รัฐมหาอำนาจที่เกี่ยวข้องพึงพอใจนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย นอกจากโจทย์หลักคือการจัดสรรดินแดนของฝรั่งเศสให้หวนคืนไปสู่อาณาเขตดั้งเดิมก่อนสงครามนโปเลียนแล้ว การแบ่งสรรดินแดนของยุโรปใหม่เพื่อชดเชยความเสียหาย (compensation) แก่รัฐผู้ชนะสงครามยังเป็นโจทย์ความมั่นคงที่สะท้อนให้เห็นถึงความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างรัฐมหาอำนาจที่ยังดำรงอยู่ โดยเฉพาะรัฐอริเก่าอย่างออสเตรียกับปรัสเซีย และอังกฤษกับรัสเซีย
กระบวนการเจรจาต่อรองจึงดำเนินไปอย่างเคร่งเครียดกว่าจะได้ผลลัพธ์ออกในรูปของสนธิสัญญาปารีสในปี ค.ศ.1814 ซึ่งมอบอิสรภาพและอาณาเขตที่เหมาะสมแก่สเปน สวิสเซอร์แลนด์ อิตาลี เยอรมนี ฮอลแลนด์ และมอลต้า ขณะที่อังกฤษได้อาณานิคมโทบาโก ซานตาลูเชีย และอิลเดอฟรองซ์ โดยในส่วนของฝรั่งเศส แม้จะเป็นผู้แพ้สงครามและต้องคืนดินแดนทั้งหมดที่ได้มาระหว่างสงครามกลับไปสู่อาณาเขตดั้งเดิม แต่ก็ยังได้รับการจัดสรรดินแดนซาวอยและพาลาติเนต อันสะท้อนให้เห็นถึงการทูตอันชาญฉลาดที่รวมประเทศผู้แพ้สงครามเข้ามามีส่วนในการฟื้นฟูระเบียบหลังสงครามของยุโรป ดังที่คิสซินเจอร์ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า
“สนธิสัญญาปารีสเป็นสนธิสัญญาสันติภาพที่มุ่งสร้างดุลยภาพ อันเกิดจากการตระหนักรู้ว่าเสถียรภาพนั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อปราศจากความแตกแยก ดังนั้น ภารกิจของรัฐบุรุษจึงไม่ใช่การลงทัณฑ์ หากคือการบูรณาการ”[9]
ด้วยเหตุนี้ การจัดการภูมิรัฐศาสตร์ของยุโรปภายหลังสงครามนโปเลียนจึงไม่ได้ดำเนินไปเพื่อสร้างความมั่นคงสูงสุดด้วยการมุ่งจัดสรรดินแดนเพื่อความได้เปรียบทางยุทธศาสตร์ในการสกัดกั้นฝรั่งเศสของรัฐหนึ่งรัฐใดมากเกินไป หากเป็นการประนีประนอมเพื่อสร้างความตกลงระหว่างประเทศที่ไม่มีรัฐใดได้รับประโยชน์สูงสุด
คิสซินเจอร์วิเคราะห์ว่าหากรัฐมหาอำนาจได้ส่วนแบ่งดินแดนตามที่ต้องการ ย่อมทำให้รัฐนั้นมุ่งแสวงหาความมั่นคงสูงสุดแก่รัฐเพื่อการันตีความปลอดภัยจากภัยคุกคามทั้งนอกและในรัฐ ซึ่งความมั่นคงสูงสุดของรัฐหนึ่งย่อมหมายถึงความไม่มั่นคงของรัฐอื่น ๆ ในขณะเดียวกัน ความมั่นคงสูงสุดในลักษณะเช่นนี้ไม่สามารถบรรลุได้ด้วยความตกลงอันชอบธรรมใด ๆ นอกเหนือจากการทำสงคราม[10]
ด้วยเหตุนี้ แคสเซิลเรย์จึงจำเป็นต้องจัดการต่อความปรารถนาที่จะผนวกโปแลนด์ของพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์ที่ 1 แห่งรัสเซีย ตลอดจนความต้องการแซกโซนีของปรัสเซียเนื่องจากการกระทำดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบต่อความพยายามในการสร้างดุลยภาพในระเบียบที่เขาวาดหวังไว้ และย่อมทำให้การสถาปนาระเบียบที่มีความชอบธรรม (legitimate order) เกิดขึ้นอย่างยากเย็นมากขึ้นด้วย อย่างไรก็ตาม ความพยายามในการเจรจาของแคสเซิลเรย์และเมตแตร์นิชต่อประเด็นดังกล่าวก็ไม่ประสบผลสำเร็จนัก
กรณีนี้คิสซินเจอร์ชี้ให้เห็นว่าการใช้การเจรจาตกลงระหว่างรัฐมหาอำนาจเป็นเครื่องมือแทนการใช้กำลังรบนั้นไม่ใช่เรื่องง่าย และการโน้มน้าวรัฐอื่น ๆ ตระหนักถึงความสำคัญของดุลยภาพของระเบียบก็ไม่ได้ช่วยอะไรมากนัก หากรัฐมหาอำนาจยังคงมุ่งแสวงหาประโยชน์เพื่อความได้เปรียบทางภูมิรัฐศาสตร์ของตนเอง[11]
ความได้เปรียบ – เสียเปรียบทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เกิดจากการจัดสรรดินแดนหลังสงครามนโปเลียนเป็นหนึ่งในความท้าทายต่อระเบียบอันชอบธรรมที่เมตแตร์นิชและแคสเซิลเรย์พยายามสร้างขึ้น แม้ว่าการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างรัฐมหาอำนาจเมื่อภัยคุกคามร่วมถูกปราบลงจะเป็นไปอย่างไม่ราบรื่นนักในช่วงแรก แต่คิสซินเจอร์กลับมองว่าวิกฤติที่เกิดขึ้นในคองเกรสแห่งเวียนนาสะท้อนให้เห็นว่าแม้ทุกฝ่ายจะตระหนักดีว่าทางเลือกสุดท้ายของการเจรจาต่อรองคือการใช้กำลังรบ
กระนั้นศิลปะทางการทูตก็เป็นเครื่องมือที่ทำให้กำลังรบดังกล่าวมีอิทธิพลสำคัญต่อการเจรจา ด้วยการรักษาความคลุมเครือของขอบเขตการใช้กำลัง และตกลงที่จะใช้มันเมื่อไร้หนทางอื่นเท่านั้น
ด้วยเหตุนี้ เป้าหมายประการหนึ่งของการฟื้นฟูระเบียบหลังสงครามก็คือการหลีกเลี่ยงการใช้กำลังที่นำไปสู่สงครามครั้งใหม่ ซึ่งแคสเซิลเรย์เสนอว่าระเบียบดังกล่าวควรที่จะต้องจัดการความสัมพันธ์กับรัฐมหาอำนาจที่ต้องการแสวงหาผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ด้วยการสร้างพันธกรณีต่อกัน แทนที่การใช้กำลังเพื่อมุ่งเปลี่ยนแปลงอาณาเขตที่ได้ตกลงจัดสรรไว้แล้ว ดังที่คิสซินเจอร์ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในระเบียบนี้ไม่ใช่ว่าจะเกิดขึ้นไม่ได้ แต่ขึ้นอยู่กับวิธีการที่นำมาซึ่งความเปลี่ยนแปลงที่ควรจะต้องตั้งอยู่บนหลักพื้นฐานบางประการที่รัฐมหาอำนาจต่างให้การยอมรับ และเลือกที่จะใช้กลไกที่มีอยู่ในระเบียบดังกล่าวเพื่อให้ได้มาซึ่งสิ่งที่ตนเองต้องการ
ระเบียบอันชอบธรรมนี้จึงแตกต่างจากระเบียบปฏิวัติ (revolutionary power) ที่นโปเลียนใช้อภิมหาทัพบุกรุกล่วงล้ำอธิปไตยและยึดครองดินแดนของรัฐอื่นเพื่อประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ของฝรั่งเศส บทเรียนที่ได้รับการความบอบช้ำจากสงคราม และความท้าทายของการเจรจาต่อรองระหว่างรัฐมหาอำนาจในประเด็นการจัดสรรอาณาเขต ทำให้สถาปนิกของระเบียบใหม่อย่างเมตแตร์นิชและแคสเซิลเรย์ตระหนักถึงข้อจำกัดในการสร้างเสถียรภาพ ทั้งอิทธิพลและสำนึกทางประวัติศาสตร์ที่มีผลต่อผู้นำรัฐมหาอำนาจกับการจัดการดินแดนหลังสงคราม ตลอดจนเงื่อนไข
การเมืองภายในประเทศที่มีความแตกต่างกัน ทำให้การสร้างระเบียบระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่บนดุลย์แห่งผลประโยชน์อันชอบธรรม จำต้องอาศัยการเจรจาระหว่างผู้นำรัฐเป็นประจำหรือระบบการประชุม (conference system) เพื่อเป็นเวทีในการปรึกษาหารือและร่วมมือกันสร้างฉันทามติระหว่างรัฐมหาอำนาจ ในการแก้ปัญหาที่อาจลุกลามกลายเป็นภัยคุกคามต่อระเบียบ โดยเฉพาะปัญหาที่เกี่ยวข้องกับดินแดนและส่งผลกระทบต่อหลักสถานภาพเดิมทางอาณาเขตที่เป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญของระบบคอนเสิร์ตแห่งยุโรป[12]
ความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างภายในรัฐกับระเบียบระหว่างประเทศ
นอกจากความสำคัญของภูมิรัฐศาสตร์ที่ส่งผลต่อโลกทัศน์ต่อระเบียบระหว่างประเทศที่แตกต่างกันของผู้นำรัฐมหาอำนาจแล้ว ใน A World Restored คิสซินเจอร์ยังชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างการเมืองภายในประเทศกับการจรรโลงระเบียบระหว่างประเทศ
โดยเฉพาะการเมืองภายในอันที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางนโยบายของผู้นำรัฐ อาทิ ความพยายามของเมตแตร์นิชในการรักษาสถานภาพเดิมของชนชั้นนำและสถาบันกษัตริย์ภายในออสเตรียจากการถูกคุกคามโดยพลังชาตินิยมและเสรีนิยมที่เป็นจิตวิญญาณแห่งยุคสมัย (zeitgeist) ที่แพร่สะพัดไปทั่วยุโรปขณะนั้น
วิธีที่เมตแตร์นิชคือการบริหารความหวาดกลัวต่อภัยคุกคามดังกล่าวร่วมกันของผู้นำรัฐในยุโรปให้เกิดประโยชน์ และใช้เวทีการเมืองระหว่างประเทศอย่างคอนเสิร์ตแห่งยุโรปและกลไกพันธมิตรศักดิ์สิทธิ (Holy Alliance) เป็นเครื่องมือในการจัดการ ปราบปราม และต่อกรพลวัตรแห่งพลังปฏิวัติที่ส่งผลต่อเสถียรภาพภายในออสเตรียเอง[13]
เป้าหมายและการทำงานของระบบเมตแตร์นิช (Metternich System) สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นของรัฐบุรุษที่ต้องพยายามแสวงหนทางประนีประนอมนโยบายที่ชอบธรรมเข้ากับนโยบายที่ทำได้จริงในทางปฏิบัติ ความชอบธรรมของนโยบายที่คิสซินเจอร์ยกตัวอย่างกรณีของออสเตรียนั้น ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของโครงสร้างภายในรัฐ
ขณะที่นโยบายที่เป็นไปได้ในทางปฏิบัตินั้นถูกกำหนดโดยทรัพยากร ตำแหน่งที่ตั้งทางภูมิรัฐศาสตร์ และผลประโยชน์แห่งชาติของรัฐต่าง ๆ ในระบบระหว่างประเทศ ด้วยเหตุนี้ เมื่อพิจารณาเสถียรภาพของสถาบันกษัตริย์ของออสเตรียที่สั่นคลอนจากกระแสปฏิวัติและบอบช้ำจากสงครามแล้ว เมตแตร์นิชในฐานะผู้ดูแลผลประโยชน์แห่งชาติของออสเตรีย มีเพียงทางเลือกเดียวคือการดำเนินนโยบายเพื่อความอยู่รอดของออสเตรียท่ามกลางพลวัตรของพลังเสรีนิยมและชาตินิยมในยุโรป
อย่างไรก็ตาม ในห้วงเวลาที่กระแสปฏิวัติเสรีนิยมและพลังชาตินิยมเป็นเสมือนจิตวิญญาณแห่งยุคสมัย ปัญหาภัยคุกคามต่อสถาบันกษัตริย์ซึ่งเป็นสถาบันหลักของรัฐในยุโรปขณะนั้น กลับกลายเป็นปัญหาร่วมกันที่ส่งผลต่อเสถียรภาพภายในอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
กรณีนี้ คิสซินเจอร์มองว่าการตระหนักรู้ต่อภัยคุกคามร่วมกันเป็นตัวเร่งที่สำคัญในการจูงใจให้ผู้นำรัฐอนุรักษ์นิยมอย่างออสเตรีย ปรัสเซีย ฝรั่งเศส (ราชวงศ์บูร์บง) และรัสเซีย พยายามรักษาความสัมพันธ์อันดีระหว่างกันเพื่อใช้เวลาและทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดไปกับการมุ่งจัดการปัญหาภายในร่วมกัน
ความชาญฉลาดทางการทูตของเมตแตร์นิชจึงเกิดจากศักยภาพในการผสานเชื่อมโยงผลประโยชน์อันชอบธรรมของออสเตรียเข้ากับผลประโยชน์ในภาพรวมของระเบียบระหว่างประเทศ[14] จึงอาจกล่าวได้ว่ารัฐบุรุษแห่งออสเตรียผู้นี้แปรวิกฤติเป็นโอกาส ด้วยการใช้ความหวาดกลัวต่อพลังเสรีนิยมและชาตินิยมที่สะพัดไหวไปทั่วยุโรปเป็นเครื่องมือในการโน้มน้าวผู้นำอนุรักษ์นิยมให้เห็นถึงความจำเป็นของกลไกแทรกแซงเพื่อปราบปรามการลุกฮือของมวลชน และชี้ให้เห็นว่าภัยคุกคามที่เกิดขึ้นภายในรัฐหนึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อความมั่นคงระหว่างประเทศในภาพรวมด้วยดุจกัน
นอกจากเงื่อนไขและข้อจำกัดภายในรัฐที่ทำให้เมตแตร์นิชต้องทำทุกวิถีทางเพื่อรักษาสถานภาพเดิมของออสเตรียแล้ว ความแตกต่างของโครงสร้างทางการเมืองภายในรัฐยังส่งผลให้โลกทัศน์ต่อระเบียบระหว่างประเทศของแต่ละรัฐมีความแตกต่างกัน ดังที่คิสซินเจอร์ยกตัวอย่างอังกฤษซึ่งปกครองด้วยระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ และสถาบันภายในไม่ได้รับผลกระทบจากกระแสปฏิวัติมากเท่ากับรัฐยุโรปภาคพื้นทวีปอื่น ๆ ทำให้อังกฤษมีนโยบายไม่แทรกแซงกิจการภายในรัฐอื่น ๆ
ในขณะที่ออสเตรีย ปรัสเซีย และรัสเซีย ซึ่งสถาบันหลักภายในอย่างสถาบันกษัตริย์ตกเป็นเป้าโจมตีและสุ่มเสี่ยงต่อการถูกโค่นล้มอันนำไปสู่สถาวะอนาธิปไตย ทำให้รัฐเหล่านั้นจำต้องใช้มาตรการเด็ดขาดในการป้องกันการปฏิวัติ เพราะการจำกัดขอบเขตอาจไม่เพียงพอเสียแล้วในห้วงเวลาที่สายลมแห่งการปฏิวัติโหมแรงขึ้นจนยากจะทัดทาน
ส่วนแคสเซิลเรย์อยู่ในสถานะที่สามารถลองเชิงเจตนารมณ์ของรัฐมหาอำนาจอื่น ๆ ได้ เมตแตร์นิชต้องเผชิญหน้ากับแววหายนะที่อาจเกิดขึ้นกับออสเตรียได้ทุกเมื่อ เขาจึงต้องหาวิธีการจัดการกับปัญหาอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดเท่าที่จะทำได้ ด้วยเหตุนี้ มุมมองต่อการใช้กลไกอย่างพันธมิตรจตุรภาคี และพันธมิตรศักดิ์สิทธิ์ของรัฐบุรุษทั้งสองจึงมีความแตกต่างกันตามเงื่อนไขและข้อจำกัดของโครงสร้างการเมืองภายในออสเตรียและอังกฤษ
สำหรับเมตแตร์นิช ระบบความมั่นคงร่วม (collective security) ที่เกิดจากสนธิสัญญาปารีส ฉบับที่ 2 ในปี ค.ศ.1815 ในรูปของพันธมิตรศักดิ์สิทธินั้นช่วยให้ความชอบธรรมแก่สิทธิในการแทรกแซงกิจการภายในรัฐอื่นเพื่อระงับความขัดแย้งภายในรัฐมิให้ลุกลามจนส่งผลกระทบต่อดุลยภาพในระเบียบ ซึ่งตอบโจทย์ความต้องการของออสเตรียในการจัดการต่อการลุกฮือของผู้ต่อต้านภายในรัฐ
อย่างไรก็ตาม ความไม่ไว้วางใจที่ออสเตรียและอังกฤษมีต่อเจตนารมณ์ของพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์ที่ 1 แห่งรัสเซียยังคงมีบทบาทต่อการตัดสินใจนโยบาย เนื่องจากรัฐบุรุษทั้งสองไม่ปรารถนาที่จะให้พระองค์ใช้ข้อเสนอในการจัดตั้ง ‘Alliance Solidaire’ เป็นเครื่องมือในการเบิกทางแก่รัสเซียสำหรับการกรีฑาทัพไปทั่วยุโรปเพื่อต่อกรกับสิ่งที่พระองค์ตีความว่าเป็นภัยคุกคามต่อเสถียรภาพของระเบียบ และความมั่นคงภายในรัฐ[15]
คิสซินเจอร์ตั้งข้อสังเกตต่อกรณีดังกล่าวว่า สำหรับเมตแตร์นิชและแคสเซิลเรย์ เสถียรภาพและความมั่นคงของระเบียบคือสภาวะที่มีข้อจำกัด และดำรงอยู่ในเวลาสั้น ๆ ขณะที่ในทัศนะของจักรพรรดิแห่งรัสเซีย สันติภาพของยุโรปต้องเป็นไปอย่างสมบูรณ์แบบ เบ็ดเสร็จ และเกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันที ซึ่งการใช้กำลังรบในการบรรลุเป้าหมายดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบต่อความความมั่นคงของรัฐอื่น ๆ ในยุโรปที่ไม่ต้องการเห็นกองทัพรัสเซียยกมาประชิดชายแดน
ความไม่ไว้วางใจต่อรัสเซียและพลวัตรของพลังเสรีนิยมและชาตินิยมภายในทำให้ออสเตรียยังคงตกอยู่ในสภาวะที่ยากลำบากแม้ในห้วงยามสันติภาพของยุโรป ขณะที่เมตเตอร์นิคต้องเผชิญกับภาวะทางสองแพร่ง (dilemma) ของทางเลือกในการจัดการกับปัญหาโครงสร้างภายในแบบอนุรักษ์นิยมของออสเตรียที่นับวันยิ่งถูกกัดกร่อนโดยความล้าสมัยและกระแสปฏิวัติที่หลีกเลี่ยงได้ยากมากยิ่งขึ้น
อย่างไรก็ตาม คิสซินเจอร์วิเคราะห์โลกทัศน์และความคิดทางการเมืองของเมตแตร์นิชที่ส่งผลต่อการเลือกที่จะไม่เปลี่ยนแปลงออสเตรียไว้ใน A World Restored ไว้ได้อย่างน่าสนใจว่าสำหรับเมตแตร์นิช การปฏิวัติเป็นเพียงแค่การสั่นคลอนที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาหนึ่งของชีวิตอันยืนยาวของรัฐ ซึ่งในท้ายที่สุดระเบียบจะหวนคืนกลับมาเสมอ รัฐมิอาจตายได้ดั่งปัจเจกชน แต่มันแปรสภาพด้วยตัวของมันเอง และเป็นหน้าที่ของรัฐบุรุษที่จะต้องกำกับดูแลและควบคุมทิศทางการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับรัฐให้ถูกต้องเหมาะสม[16]
เสรีภาพที่ปราศจากการควบคุมย่อมนำไปสู่ความอลหม่านวุ่นวายในระเบียบ ด้วยเหตุนี้ เสรีภาพที่แท้จริงของเมตแตรนิช คือการยินยอมที่จะอยู่ภายใต้ระเบียบด้วยความสมัครใจ และเป็นหน้าที่ของรัฐบุรุษอนุรักษ์นิยมที่จะต้องเสริมความแข็งแกร่งแก่ระเบียบดังกล่าวจากความรุนแรงที่เกิดขึ้นจากการปฏิวัติ
ระบบเมตแตร์นิชจึงเป็นการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจในยุโรปเพื่อตอบสนองเป้าหมายภายในของออสเตรีย คือ การรักษาสถานภาพเดิมของจักรวรรดิท่ามกลางกระแสปฏิวัติและความเปลี่ยนแปลง
นอกจากนั้น การวิเคราะห์บทบาทของเมตแตร์นิชของคิสซินเจอร์ใน A World Restored ยังชี้ให้เห็นความสำคัญการทูตในฐานะเครื่องมือที่รัฐเล็กสามารถใช้ในการต่อกับรัฐใหญ่ รวมทั้งจัดการบริบทของระเบียบระหว่างประเทศให้สอดคล้องกับเงื่อนไขภายในและเป็นไปในทิศทางที่เอื้อประโยชน์ให้กับตนเองได้ แม้ว่าจะเป็นช่วงเวลาที่จำกัดไม่ยืนยาว
แต่เมตแตร์นิชก็สามารถใช้ทักษะทางการทูตอันชาญฉลาดในการเกลี้ยกล่อมให้ผู้นำรัฐมหาอำนาจซึ่งต่างก็มีเป้าหมายของตนเอง เห็นความสำคัญของเป้าหมายในการบรรลุความมั่นคงร่วมกันด้วยการการจัดการกับภัยคุกคามจากการปฏิวัติ ผ่านกลไกต่าง ๆ ที่ออสเตรียมีส่วนในการผลักดันขึ้นในระเบียบใหม่ ทั้งพันธมิตรจตุรภาคี และพันธมิตรศักดิ์สิทธิ ซึ่งทั้งสองกลไกล้วนแล้วแต่มีบทบาทสำคัญต่อการจรรโลงระเบียบระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่บนหลักความชอบธรรมของระบอบกษัตริย์ (dynasty legitimacy) ตลอดจนสร้างความชอบธรรมในการจัดการต่อภัยคุกคามจากการปฏิวัติเสรีนิยมและชาตินิยมที่บั่นทอนเสถียรภาพภายในของออสเตรียซึ่งเมตแตร์นิชโน้มน้าวให้ผู้นำรัฐมหาอำนาจเชื่อว่าเป็นเสถียรภาพในภาพรวมของระบอบด้วยดุจกัน
คิสซินเจอร์มองว่าความสำเร็จในนโยบายของเมตแตร์นิชเป็นผลมาจากศักยภาพในการหลีกเลี่ยงวิกฤตการณ์ที่เกิดจากความขัดแย้งระหว่างรัฐมหาอำนาจ ตลอดจนการสร้างมายาคติเกี่ยวกับความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างรัฐเหล่านั้น[17] ด้วยการประชุมร่วมกันเป็นระยะ ๆ เพื่อใช้การเจรจาแลกเปลี่ยนเป็นช่องทางในการระงับความขัดแย้ง และปรับความเข้าใจให้ตรงกัน
อย่างไรก็ตาม การดำเนินนโยบายดังกล่าวของออสเตรียก็สามารถวิเคราะห์ได้ว่าเป็นผลมาจากข้อจำกัดทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ตั้งอยู่บริเวณใจกลางยุโรปซึ่งไม่สามารถหลีกเลี่ยงสงครามที่เกิดขึ้นได้ไม่ว่าจะโดยรัฐใดก็ตาม ตลอดจนความง่อนแง่นของโครงสร้างภายในที่ต้องต่อสู้กับพลวัตรของพลังเสรีนิยมและชาตินิยมตลอดเวลา ส่งผลให้ออสเตรียจำต้องช่วยตนเองให้อยู่รอดได้ด้วยการแสดงบทบาทนำในระบบความมั่นคงร่วมในฐานะรัฐที่ไม่ประสงค์สิ่งใดนอกเหนือจากการแสวงหาหลักการพื้นฐานในการร่วมมือกัน รวมทั้งการธำรงเสรีภาพในการดำเนินนโยบาย (freedom of action) อันทำให้ออสเตรียมีความอ่อนตัว (flexibility) ในการจัดการระเบียบระหว่างประเทศแบบอนุรักษ์นิยมให้สอดคล้องกับเป้าหมายของตนเอง
ความชอบธรรมของระบอบกษัตริย์กับระเบียบระหว่างประเทศแบบอนุรักษ์นิยม
“ระเบียบระหว่างประเทศที่โครงสร้างของมันได้รับการยอมรับจากทุกรัฐมหาอำนาจถือว่ามีความชอบธรรม”[18]
ชื่อหนังสือ A World Restored ของคิสซินเจอร์แสดงให้เห็นถึงนัยยะของการฟื้นฟูหรือหวนคืนกลับไปหาบางสิ่งที่เคยดำรงอยู่ในอดีต ซึ่งเป็นคำที่มีความหมายตรงข้ามกับการปฏิวัติ (revolution) ซึ่งมุ่งเปลี่ยนแปลงสถานะของบางสิ่งให้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เช่นฝรั่งเศสภายใต้การนำของนโปเลียนที่ใช้กำลังรบในการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตและระเบียบระหว่างประเทศในยุโรปที่อิงอยู่กับความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ อันเป็นส่วนหนึ่งของระบอบเก่า (ancien régime) ที่เป็นปฏิปักษ์ต่อจิตวิญญาณแห่งการปฏิวัติเสรีนิยม
อย่างไรก็ตาม เมื่อความพยายามในการเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ทางการเมืองยุโรปของนโปเลียนมาถึงทางตันท่ามกลางฤดูหนาวอันเยือกเย็นของรัสเซีย เขากลับปฏิเสธหนทางสันติภาพโดยอ้างว่าเขาไม่มีทางเลือกที่จะพบกับสันติภาพหลังความปราชัยเหมือนเช่นกษัตริย์ในยุโรปที่ถูกคุ้มครองไว้ด้วยจารีตประเพณีและความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ ในขณะที่ฐานอำนาจของเขามาจากกำลังรบและเกียรติยศเป็นสำคัญ[19]
การกล่าวอ้างดังกล่าวของนโปเลียนชี้ให้เห็นความสำคัญของหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ในฐานะสิ่งที่ดำรงอยู่ก่อนสงครามนโปเลียน และแม้ว่าจะถูกบั่นทอนด้วยพิษสงคราม แต่ก็ได้รับการฟื้นฟูขึ้นมาอีกครั้งโดยบรรดารัฐบุรุษในคองเกรสแห่งเวียนนา ซึ่งใช้หลักการดังกล่าวเป็นฐานของระเบียบระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่บนดุลแห่งผลประโยชน์ร่วมกันของรัฐมหาอำนาจ
สำหรับคิสซินเจอร์ ดุลแห่งกำลังรบ (balance of force) และความชอบธรรมมีส่วนสำคัญในการจรรโลงสันติภาพ[20] การตระหนักในขีดความสามารถทางทหารของกันและกันของรัฐมหาอำนาจทำให้สงครามเป็นทางเลือกสุดท้าย และความชอบธรรมที่เกิดจากการยอมรับในหลักการพื้นฐานร่วมกันเป็นสิ่งที่ช่วยค้ำจุนเสถียรภาพในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐมหาอำนาจที่ต่างไม่ไว้วางใจในกันและกัน
หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ในช่วงก่อนสงครามนโปเลียนหมายถึงอำนาจในการปกครองของกษัตริย์ตามโบราณราชประเพณีว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ สถาบันกษัตริย์จึงมีสิทธิอันชอบธรรมในทางการเมืองในระบอบเก่า อย่างไรก็ตาม ในคองเกรสแห่งเวียนนา ทัลลีรองด์ (Talleyrand) ผู้แทนฝรั่งเศส ใช้หลักการดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการฟื้นฟูราชวงศ์บูรบงให้กลับมามีบทบาทในฝรั่งเศสอีกครั้ง เนื่องจากต้องการสร้างความทัดเทียมกับผู้นำรัฐมหาอำนาจอื่น ๆ ที่เป็นเชื้อพระวงศ์ อันเป็นหนึ่งในความพยายามยกระดับสถานะของฝรั่งเศสในการเจรจาสนธิสัญญาสันติภาพให้กลายเป็นรัฐพันธมิตรที่เท่าเทียมกัน มิใช่ในฐานะรัฐอริผู้พ่ายสงคราม[21]
คิสซินเจอร์วิเคราะห์บทบาทของทัลลีรองด์ในคองเกรสแห่งเวียนนาว่าเขาสามารถใช้ทักษะการทูตในการจัดการท่าทีของรัฐมหาอำนาจให้เป็นไปในทิศทางที่ตนปรารถนา ไม่ต่างจากเมตแตร์นิชที่ใช้คอนเสิร์ตแห่งยุโรปและกลไกพันธมิตรศักดิ์สิทธิ์จัดการกับปัญหาโครงสร้างภายในออสเตรีย ความคล้ายคลึงดังกล่าวมิใช่เรื่องบังเอิญ เพราะรัฐบุรุษทั้งคู่ต่างเป็นผลผลิตของศตวรรษที่ 18 ในช่วงเวลาก่อนไฟแห่งการปฏิวัติในยุโรปจะลุกโชนขึ้นจากการปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ.1789 รวมทั้งเห็นตรงกันว่าดุลแห่งอำนาจ และสัดส่วนที่เหมาะสมของผลประโยชน์เป็นสิ่งที่มีความสำคัญต่อดุลยภาพในระเบียบระหว่างประเทศ[22]
ทัลลีรองด์ประสบความสำเร็จในการจูงใจผู้นำรัฐมหาอำนาจให้ตระหนักว่าเสถียรภาพในยุโรปจะเกิดขึ้นอย่างยั่งยืนมิได้หากปราศจากการมีส่วนร่วมของฝรั่งเศส เขาเชื่อว่าหากบรรดากษัตริย์และผู้แทนซึ่งเป็นผู้ปกครองอันชอบธรรมตามหลักเทวสิทธิ์ มุ่งจัดทำความตกลงที่จะเป็นหลักประกันเสถียรภาพของยุโรปแล้วก็ไม่มีเหตุผลใดที่จะกีดกันฝรั่งเศสภายใต้การปกครองของราชวงศ์บูร์บงจากการมีส่วนร่วมในการประชุมสันติภาพ
นอกจากนั้น คิสซินเจอร์ยังวิเคราะห์ว่าผลงานชิ้นโบว์แดงของทัลลีรองด์ในคองเกรสแห่งเวียนนา คือ การควบคุมตนเอง (self – restraint) มิให้ทำลายโอกาสในการมีส่วนร่วมของฝรั่งเศสในการประชุม ไปกับการดิ้นรนเพื่อรักษาผลประโยชน์ทางอาณาเขต เพราะการทำเช่นนั้น ย่อมส่งผลให้รัฐมหาอำนาจต่าง ๆ ซึ่งมีความเห็นไม่ลงรอยกันกลับมารวมตัวกันขัดขวางความปรารถนาของฝรั่งเศสโดยไม่จำเป็น และด้วยความสามารถของทัลลีรองด์ในการหยิบยกจารีตประเพณีและความเชื่อร่วมกันของกษัตริย์ในยุโรปมาใช้ให้เกิดประโยชน์ ฝรั่งเศสจึงพ้นจากการถูกโดดเดี่ยว
และกลับเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดระเบียบของยุโรปอย่างเสมอภาคอีกครั้ง[23]
หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ของทัลลีรองด์จึงเปรียบได้ดั่งค่านิยมหรือหลักการพื้นฐานที่รัฐมหาอำนาจยึดถือร่วมกันท่ามกลางความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน แม้ว่าอภิมหาทัพของนโปเลียนจะถูกพันธมิตรปราบลงจนปราชัยไปแล้ว หากกระแสปฏิวัติเสรีนิยมและชาตินิยมยังคุกกรุ่นอยู่ในหลายพื้นที่ของยุโรป และคงสถานะภัยคุกคามต่อความมั่นคงของสถาบันกษัตริย์ ทัลลีรองด์ตระหนักถึงความหวาดกลัวที่ผู้นำอนุรักษ์นิยมในยุโรปมีร่วมกันเป็นอย่างดี และไม่มีสิ่งใดที่รับประกันได้ว่ากระแสปฏิวัติจะไม่นำพานโปเลียนคนที่สองขึ้นมาสร้างความอลหม่านแก่ระเบียบอนุรักษ์นิยมในยุโรปอีก
หลักความชอบธรรมฯ จึงถูกใช้เป็นเงื่อนไขสำคัญในการธำรงเสถียรภาพของระเบียบระหว่างประเทศในช่วงเวลาที่โครงสร้างภายในของหลายรัฐสั่นคลอนจากขบวนการชาตินิยมที่มุ่งเปลี่ยนแปลงระบบการปกครอง เพราะสำหรับทัลลีรองด์ ดุลยภาพในระเบียบไม่สามารถเกิดขึ้นได้หากสิทธิอันชอบธรรมในการปกครองของกษัตริย์ทุกพระองค์ รวมทั้งพระเจ้าหลุยส์ที่ 18 แห่งราชวงศ์บูรบง ไม่ได้รับความคุ้มครองและรับประกันไว้ด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ และหลักการพื้นฐานทางจริยธรรม[24]
เสถียรภาพและความมั่นคงของโครงสร้างภายในรัฐจึงเป็นปัจจัยที่เมตแตร์นิชและทัลลีรองด์เห็นร่วมกันว่าเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับการสร้างดุลยภาพในระเบียบระหว่างประเทศ แม้ว่าทั้งสองต่างก็มีเจตนาแอบแฝงในการใช้หลักความชอบธรรมเป็นเครื่องมือในการรักษาผลประโยชน์ของรัฐตนเอง แต่หลักความชอบธรรมฯ ในฐานะมรดกของระบอบเก่าก็ถูกใช้เป็นหลักยึดเหนี่ยวที่มีผลทางจิตวิทยาในการสร้างความเห็นพ้องระหว่างผู้นำรัฐมหาอำนาจในช่วงเวลาหนึ่ง ควบคู่ไปกับหลักดุลแห่งอำนาจทางการทหาร
เหตุการณ์ที่ทดสอบประสิทธิภาพในทางปฏิบัติของหลักความชอบธรรมเกิดขึ้นเมื่อนโปเลียนหลบหนีจากเอลบา (Elba) และรวบรวมกำลังเดินทางกลับมายังปารีสอีกครั้ง ความหวั่นเกรงต่ออำนาจและกระแสปฏิวัติที่หนุนเสริมการกลับมาของนโปเลียนทำให้บรรดาผู้นำรัฐมหาอำนาจยุโรปทั้งสี่ ได้แก่ ออสเตรีย อังกฤษ ปรัสเซีย และรัสเซีย ซึ่งยังคงอยู่ระหว่างการประชุมคองเกรสแห่งเวียนนาจำต้องแสวงหาแนวทางร่วมกันในการตัดไฟ (ปฏิวัติ) แต่ต้นลม อันนำมาซึ่งการตอบโต้อย่างรวดเร็วหลายประการ ทั้งการต่อสนธิสัญญาโชมองด์ (Treaty of Chaumont) เพื่อแสดงความยึดมั่นในพันธกิจร่วมกันของจตุรภาคีในการพิชิตกองทัพของนโปเลียน ตลอดจนการสนธิกำลังรบผสมอย่างทันควัน กระทั่งสามารถจัดการกับกองกำลังของนโปเลียนได้อย่างราบคาบที่สมรภูมิวอเตอร์ลู ปิดฉากความพยายามในการกลับมาท้าทายระเบียบอนุรักษ์นิยมของยุโรปโดยใช้เวลาเพียงแค่ 100 วัน
คิสซินเจอร์วิเคราะห์ว่าบทเรียนและประสบการณ์ที่ผู้นำรัฐมหาอำนาจยุโรปได้รับจากสงครามนโปเลียนส่งผลให้พวกเขามองว่าเสถียรภาพของระเบียบระหว่างประเทศที่ขึ้นอยู่กับความแตกต่างของโครงสร้างภายในรัฐนั้นไม่มีความเหมาะสมอีกต่อไป และรัฐมหาอำนาจมีความจำเป็นที่จะต้องสร้างฉันทามติร่วมกันเพื่อยุติความเห็นต่างขัดแย้งในเรื่องผลประโยชน์แห่งชาติ แล้วร่วมมือกันต่อกรกับภัยคุกคามที่กระทบต่อระเบียบอนุรักษ์นิยมที่กำลังได้รับการฟื้นฟูขึ้น
หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์จึงเป็นบรรทัดฐาน (norm) ที่รัฐมหาอำนาจเห็นพ้องยอมรับให้เป็นคุณค่าที่ยึดถือร่วมกันและต้องปกป้องรักษาไว้ในฐานะแนวคิดรากฐานของระเบียบอนุรักษ์นิยม ซึ่งคิสซินเจอร์เรียกว่าระเบียบระหว่างประเทศที่ชอบธรรม (legitimate order) เนื่องจากเกิดขึ้นจากการยินยอมและความพึงพอใจของรัฐมหาอำนาจในระเบียบเป็นหลัก แตกต่างจากระเบียบที่สร้างขึ้นด้วยกำลังทางทหารอย่างการทำสงครามปฏิวัติของนโปเลียน
อย่างไรก็ตาม ขีดความสามารถทางการทหารยังเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญต่อระบบความมั่นคงร่วมที่มุ่งจัดการพลวัตรของพลังชาตินิยมและเสรีนิยมภายในรัฐต่าง ๆ หากแต่ดุลแห่งอำนาจดังกล่าวต้องควบคู่หลักการที่ตั้งอยู่บนผลประโยชน์ร่วมกัน
สำหรับคิสซินเจอร์ หนทางในการเอาชนะพลวัตรของกระแสปฏิวัติมิใช่การต่อต้านการปฏิวัติ หากคือการยึดมั่นในหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ในฐานะคุณค่าที่ช่วยผสานรัฐมหาอำนาจที่มีผลประโยชน์แตกต่างกัน ให้เล็งเห็นถึงความสำคัญของการประนีประนอมเพื่อรักษาเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศมากกว่าการมุ่งแสวงหาผลประโยชน์แห่งชาติที่สุ่มเสี่ยงต่อการใช้กำลังเข้าปะทะกัน[25] ด้วยเหตุนี้ สันติภาพจึงเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเมื่อรัฐมหาอำนาจยอมรับและพึงพอใจในผลประโยชน์ที่ตนเองได้รับในระเบียบที่รัฐเหล่านั้นมองว่ามีความชอบธรรม
การหยิบยกหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ขึ้นมาเป็นหลักการพื้นฐานร่วมกันของระเบียบจึงเป็นความพยายามของรัฐบุรุษอย่างเมตแตร์นิช แคสเซิลเรย์ และทัลลีรองด์ ในการสร้างรูปแบบของพันธกรณี (pattern of obligation) ระหว่างกันของรัฐมหาอำนาจเพื่อลดโอกาสในการใช้กำลังทางทหารเข้าแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง เนื่องเพราะความปรารถนาสูงสุดของรัฐบุรุษผู้มีบทบาทสำคัญในคองเกรสแห่งเวียนนาคือการสร้างดุลยภาพและเสถียรภาพในระเบียบหลังสงคราม ไม่ใช่ระเบียบที่สมบูรณ์แบบที่สุด แต่เป็นระเบียบที่เกิดจากการผสมผสานระหว่างดุลแห่งอำนาจเข้ากับคุณค่าที่ยึดถือร่วมกัน ระหว่างกำลังทางทหารกับเหตุผลทางศีลธรรม และระหว่างความมั่นคงกับความชอบธรรมในการปกเกล้าของกษัตริย์[26]
ด้วยเหตุนี้ คิสซินเจอร์จึงวิเคราะห์ว่าระเบียบระหว่างประเทศที่ได้รับการสถาปนาขึ้นที่คองเกรสแห่งเวียนนานั้นผิดเพี้ยนไปจากความตั้งใจหลายประการ โดยเฉพาะระบบการประชุมระหว่างรัฐมหาอำนาจ (conference system) ที่แคสเซิลเรย์ปรารถนาให้เป็นโอกาสในการกระชับความสัมพันธ์และสร้างความสามัคคีระหว่างผู้นำรัฐ กลับถูกเมตแตร์นิชใช้เป็นอาวุธทางการทูตเพื่อผลประโยชน์ของออสเตรีย ตลอดจนการคาดการณ์ที่ผิดพลาดของแคสเซิลเรย์ว่ารัฐมหาอำนาจตีความภัยคุกคามต่อตนเองไปในทิศทางที่สอดคล้องกันทั้งหมด
ในความเป็นจริงทุกรัฐล้วนพกเป้าหมายและความคาดหวังที่แตกต่างมายังการประชุมที่กรุงเวียนนา แต่เหตุที่ทำให้ระเบียบที่ตั้งอยู่บนหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์สามารถดำรงอยู่ได้ในชั่วระยะเวลาหนึ่งเป็นผลมาจากกระแสปฏิวัติเสรีนิยมและชาตินิยมที่ทรงความรุนแรงอยู่ในช่วงเวลานั้น อันทำให้การยอมรับในหลักการร่วมกันของรัฐมหาอำนาจช่วยยุติความขัดแย้งระหว่างกัน แล้วเปิดโอกาสสำหรับการเจรจาผลประโยชน์ในประเด็นที่ไม่กระทบกระทั่งต่อความมั่นคงระหว่างกัน[27]
ดังนั้น สำหรับคิสซินเจอร์ ความเป็นเอกภาพระหว่างรัฐมหาอำนาจในยุโรปในช่วงเวลาหลังสงครามนโปเลียนจึงมิได้เกิดขึ้นจากการเห็นความสำคัญของความสามัคคีระหว่างกัน หากแต่เป็นผลงานของเมตแตร์นิชที่ใช้กลไกการประชุมที่แคสเซิลเรย์สร้างขึ้นเป็นเครื่องมือในการผลักดันให้เกิดการแทรกแซงกิจการภายในเพื่อปราบปรามพลังปฏิวัติ อันเป็นไปเพื่อปกป้องหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่แรกถูกหยิบยกมาใช้เพื่อเป็นเงื่อนไขในการฟื้นฟูราชวงศ์บูรบงในฝรั่งเศสและสร้างจุดร่วมระหว่างรัฐมหาอำนาจที่มีผลประโยชน์แตกต่างกัน ทว่าในเวลาต่อมา หลักความชอบธรรมฯ ได้กลายเป็นเงื่อนไขที่สนับสนุนให้พันธมิตรศักดิ์สิทธิใช้กำลังในการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่น ซึ่งเป็นไปตามความปรารถนาของเมตแตร์นิชในการเชื่อมโยงความมั่นคงของระเบียบระหว่างประเทศเข้ากับเสถียรภาพภายในของออสเตรีย
แม้จะไม่สมบูรณ์แบบ แต่หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่เมตแตร์นิชใช้เป็นเงื่อนไขในการจัดการกับพลวัตรของพลังเสรีนิยมและชาตินิยมที่เป็นภัยคุกคามร่วมกันของผู้นำอนุรักษ์นิยมนั้นก็ประสบความสำเร็จในการจรรโลงสันติภาพในยุโรป กล่าวคือเป็นการสร้างช่วงเวลาที่ปราศจากการแข่งขันขีดความสามารถทางการทหารหรือเกิดสงครามใหญ่ซึ่งนับว่าเป็นช่วงเวลาสงบอย่างแท้จริงนับตั้งแต่การปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ.1789 และคิสซินเจอร์มองว่าแม้ห้วงเวลาแห่งสันติจะยุติลงเมื่อกระแสปฏิวัติพุ่งขึ้นสู่จุดแตกหักในปี ค.ศ.1848 แต่หลักความชอบธรรมฯ ก็ยังช่วยค้ำจุนโครงสร้างภายในของออสเตรียไว้จากการล่มสลายหรือตกอยู่ในสภาวะปฏิวัติที่อลหม่านวุ่นวายและเต็มไปด้วยการแก่งแย่งชิงอำนาจ
การให้ความสำคัญต่อหลักความชอบธรรมที่เกิดจากการเห็นพ้องระหว่างรัฐมหาอำนาจใน A World Restored ฉายให้เห็นถึงโลกทัศน์เกี่ยวกับระเบียบระหว่างประเทศของคิสซินเจอร์ที่ในเวลาต่อมามีอิทธิพลต่อนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ขณะที่เขาทำงานในทำเนียบขาว โดยเฉพาะมุมมองต่อระบบดุลแห่งอำนาจที่อิงอยู่กับขีดความสามารถทางทหารเพียงลำพังนั้นไม่เพียงพอต่อการสร้างเสถียรภาพอย่างยั่งยืน และส่งผลให้สงครามเป็นสิ่งที่มิอาจหลีกเลี่ยงได้
ดังนั้น ระเบียบระหว่างประเทศที่มีเสถียรภาพจึงจำเป็นต้องตั้งอยู่หลักการสากลบางประการ อาทิ เสรีภาพในการแสดงออก หลักสิทธิมนุษยชน หรือสิทธิอันชอบธรรมในการปกครองรัฐของกษัตริย์ในกรณีของยุโรปหลังสงครามนโปเลียน ซึ่งหากรัฐมหาอำนาจยอมรับในหลักการพื้นฐานเหล่านี้ร่วมกัน ระเบียบระหว่างประเทศนั้นจึงเป็นระเบียบที่มีความชอบธรรม
อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างของโครงสร้างภายในรัฐมหาอำนาจ ทั้งวัฒนธรรม อัตลักษณ์ และวัฒนธรรมทางการเมืองที่แตกต่างกันทำให้การแสวงหาจุดร่วมในความสัมพันธ์เต็มไปด้วยความท้าทาย คิสซินเจอร์จึงเสนอว่าเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการรู้จักควบคุมความปรารถนาในการแสวงหาผลประโยชน์แห่งชาติของรัฐมหาอำนาจ และยอมที่จะประนีประนอมกันเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์อันชอบธรรมร่วมกันด้วยการเจรจาและการทูต[28]
หลักความชอบธรรมฯ ของคิสซินเจอร์ใน A World Restored จึงมีลักษณะเป็นบรรทัดฐานร่วมกัน (shared norms) ระหว่างรัฐมหาอำนาจอันสะท้อนให้เห็นว่ารัฐบุรุษที่ใคร ๆ ก็กล่าวว่าเป็นสภาพจริงนิยม (realist) ผู้นี้แท้จริงแล้วได้ปรากฏร่องรอยของโลกทัศน์แบบ Constructivism มาตั้งแต่วัยหนุ่ม และข้อเสนอว่าระเบียบระหว่างประเทศที่มีความยั่งยืนจะต้องเกิดจากการยอมรับก็ปรากฎในวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกของเขามาเกือบเจ็ดทศวรรษแล้ว
อย่างไรก็ตาม คิสซินเจอร์ในวัยชราเชื่อว่าระเบียบที่ชอบธรรมและมีเสถียรภาพนั้นจะต้องเกิดจากการยอมรับ มิใช่เพียงแค่จากผู้นำรัฐมหาอำนาจเช่นในยุโรปศตวรรษที่ 19 หากยังหมายรวมประชาชนภายในรัฐอีกด้วย อุปสรรคของการสถาปนาหลักความชอบธรรมร่วมกันในโลกร่วมสมัย คือ ความยากลำบากในการผสานความแตกต่างทางวัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และจารีตประเพณีที่เสริมสร้างโลกทัศน์เกี่ยวกับระเบียบของรัฐต่าง ๆ ทั่วโลกเข้าด้วยกัน[29]
ด้วยเหตุนี้ หลักสิทธิมนุษยชนและคุณค่าแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยที่สหรัฐฯ พยายามเชิดชูให้เป็นหลักการพื้นฐานในระเบียบระหว่างประเทศจึงถูกท้าทายจากขบวนการอิสลามหัวรุนแรง และรัฐอำนาจนิยมอย่างจีนและรัสเซียอันทำให้ระเบียบโลกเสรีนิยมที่สหรัฐฯ พยายามสร้างขึ้นนั้นไม่มีโอกาสได้พานพบกับเสถียรภาพอย่างแท้จริง
นอกจากนั้น การแทรกแซงกิจการภายในรัฐอื่นของสหรัฐฯ เพื่อปกป้องรักษาหลักความชอบธรรมในนิยามของตนเองกลับส่งผลที่แตกต่างกันกับการใช้สิทธิในการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐมหาอำนาจในระเบียบอนุรักษ์นิยมกลางศตวรรษที่ 19 ซึ่งเป็นอีกหนึ่งประเด็นที่คิสซินเจอร์ให้ความสำคัญใน A World Restored และชี้ให้เห็นถึงความสามารถของเมตแตร์นิชในการใช้ทางเลือกที่มีอยู่อย่างจำกัดในระเบียบระหว่างประเทศในการรักษาเสถียรภาพภายในออสเตรีย แม้ว่าจะสามารถยืดระยะเวลาในการคงสถานภาพเดิมของจักรวรรดิต่อไปได้หลายสิบปี แต่เมื่อถึงจุดที่รัฐมหาอำนาจไม่อาจเห็นชอบในหลักความชอบธรรมร่วมกันอีกต่อไป ระเบียบอนุรักษ์นิยมจึงตกอยู่ในสภาวะอลหม่าน และกลไกที่ช่วยธำรงรักษาสถาบันกษัตริย์ภายในออสเตรียจึงหมดประสิทธิภาพลงแล้วนำมาซึ่งสภาวะปฏิวัติที่เมตแตร์นิชหวาดกลัวและพยายามหลีกเลี่ยงมาตลอดชีวิตของเขา
สิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงกิจการภายในรัฐอื่น
“การแทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่นจะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อมันเป็นไปเพื่อจัดการกับพลังปฏิวัติที่ส่งผลกระทบต่อโครงสร้างภายในรัฐนั้น”[30]
คอนเสิร์ตแห่งยุโรปที่แคสเซิลเรย์วาดหวังให้เป็นเวทีที่เปิดโอกาสให้ผู้นำรัฐมหาอำนาจได้กระชับความสัมพันธ์และสร้างความใกล้ชิดกันอันนำไปสู่การไว้เนื้อเชื่อใจกันมากขึ้นกลับกลายเป็นอาวุธของเมตแตร์นิช เมื่อรัฐบุรุษแห่งเวียนนาใช้เวทีดังกล่าวในการเกลี่ยกล่อมให้ผู้นำรัฐมหาอำนาจใช้กำลังปราบปรามพลังปฏิวัติเสรีนิยมและชาตินิยมที่เป็นภัยคุกคามต่อหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ในฐานะกลไกค้ำจุนเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศ
คิสซินเจอร์วิเคราะห์ว่าเมตแตร์นิชใช้โอกาสในการประชุมที่เมืองทรอปโป (Congress of Troppau) ซึ่งแคสเซิลเรย์ ผู้แทนของอังกฤษไม่ได้เข้าร่วม ในการเสนอหลักการเกี่ยวกับการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่นซึ่งควรเกิดขึ้นเฉพาะในกรณีนี้การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างในรัฐนั้นส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์กับรัฐอื่น (โดยเฉพาะรัฐมหาอำนาจ) ในระเบียบระหว่างประเทศ[31] อันหมายรวมถึงหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่เป็นคุณค่าที่ทุกรัฐยึดถือร่วมกัน
ข้อเสนอของเมตแตร์ในการประชุมนั้นกล่าวได้ว่าเป็นการยิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว เพราะในขณะที่เขาพยายามใช้พันธมิตรศักดิ์เป็นกลไกในการปราบปรามกระแสปฏิวัติที่เป็นภัยคุกคามต่อจักรวรรดิออสเตรีย การจำกัดสิทธิในการแทรกแซงดังกล่าวยังเป็นการบีบบังคับให้พระเจ้าซาร์
อเล็กซานเดอร์ที่ 1 แห่งรัสเซียต้องผูกมัดในหลักการดังกล่าวด้วยการควบคุมความปรารถนา (self – limitation) ในการแสวงหาผลประโยชน์ด้านอาณาเขตจากรัฐเล็กอื่น ๆ ด้วยเช่นกัน ข้อเสนอเกี่ยวกับสิทธิในการแทรกแซงของเมตแตร์นิชจึงเป็นการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างรัฐมหาอำนาจที่ทรงพลานุภาพกว่าออสเตรีย และรัฐเล็กที่อยู่ภายใต้อิทธิพลของออสเตรียไปในเวลาเดียวกัน
ในท้ายที่สุด สิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐเล็กจึงผูกผันกับเงื่อนไข 3 ประการที่ทำให้การแทรกแซงมีความชอบธรรมตามข้อเสนอของคาโปดิสเตรีย (Capo D’Istria) รมว.ต่างประเทศรัสเซีย ประกอบด้วย การปฏิวัติภายในส่งผลกระทบทำให้รัฐนั้นสิ้นองค์ประกอบของความเป็นสมาชิกของระเบียบระหว่างประเทศ ซึ่งในกรณีนี้หมายถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภายในที่ขัดต่อหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์, การแทรกแซงเป็นไปเพื่อระงับการลุกลามของการปฏิวัติและฟื้นฟูรัฐที่ได้รับผลกระทบให้กลับมาเป็นสมาชิกของระเบียบอีกครั้ง[32]
แท้จริงแล้วหลักการดังกล่าวเคยปรากฎมาแล้วในข้อเสนอจัดตั้ง Alliance Solidaire ของพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์ แต่คราวนี้เมตแตร์นิชนำความคิดดังกล่าวกลับมาปรับปรุงเพื่อเพิ่มพูนความชอบธรรมของออสเตรียในการแทรกแซงกิจการภายในของเนเปิล (Naple) ซึ่งชัยชนะของเมตแตร์นิชต่อคาโปดิสเตรียในการใช้ที่ประชุมคองเกรสแห่งเวียนนาเป็นกลไกในการไกล่เกลี่ยปัญหาในเนเปิล นำมาสู่การลงนามในพิธีสารทรอปโป (Troppau Protocol) ซึ่งมีสาระสำคัญในการให้ความชอบธรรมแก่รัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงรัฐเล็กที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่เป็นปฏิปักษ์ต่อระเบียบอนุรักษ์นิยม และกลายเป็นหัวใจสำคัญของพันธมิตรศักดิ์สิทธิที่ทำให้คอนเสิร์ตแห่งยุโรปกลายเป็นกลไกในการปราบปรามพลังปฏิวัติตามความปรารถนาของเมตแตร์นิช โดยเฉพาะเนื้อความในพิธีสารที่ระบุว่า
“รัฐใดก็ตามที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในด้วยการปฏิวัติซึ่งเป็นภัยต่อรัฐอื่น ๆ จะต้องถูกกีดกันให้อยู่นอกพันธมิตรของยุโรป จนกระทั่งได้รับการฟื้นฟูระเบียบและเสถียรภาพให้กลับคืนสู่สภาวะปกติ สมาชิกคอนเสิร์ตจะไม่ยอมรับความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจากวิธีการที่ปราศจากความชอบธรรม และหากว่ารัฐเพื่อนบ้านใดได้รับอันตราย สมาชิกคอนเสิร์ตจะมีพันธะร่วมกันที่จะดำเนินมาตรการ ทั้งเชิงสันติวิธีและการใช้กำลังทางทหารเมื่อมีความจำเป็น เพื่อนำรัฐที่ได้รับผลกระทบดังกล่าวกลับคืนสู่สมาชิกภาพของคอนเสิร์ตแห่งยุโรป”[33]
การประชุมที่เมืองทรอปโปจึงเป็นจุดเริ่มต้นของสิทธิอันชอบธรรมของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงเพื่อรักษาเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศ ในขณะเดียวกันก็สะท้อนให้เห็นถึงบทบาทของเมตแตร์นิชที่ทะยานขึ้นสู่จุดสูงสุดในชีวิตนักการทูต โดยเฉพาะอิทธิพลทางความคิดที่เขามีต่อพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์อันทำให้สามารถดึงเอารัฐมหาอำนาจที่ไม่น่าไว้วางใจมาเป็นมิตรที่มีความสำคัญทั้งในทางภูมิรัฐศาสตร์และเสถียรภาพภายในกับออสเตรียได้
อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นถึงการผงาดขึ้นของพันธมิตรศักดิ์สิทธิในฐานะกลไกรักษาดุลยภาพเกิดขึ้นเมื่อออสเตรียใช้กำลังทางทหารแทรกแซง และปราบปรามกลุ่มกบฏในอาณาจักรปิเอดมองต์-ซาร์ดิเนีย (Piedmont-Sardinia) ซึ่งฉายภาพให้เห็นถึงความสำคัญของพันธมิตรศักดิ์สิทธิที่ช่วยธำรงรักษาสถาบันกษัตริย์ของยุโรปไว้ให้รอดพ้นจากการถูกโค่นล้มโดยพลังเสรีนิยมและชาตินิยม อันเป็นบทบาทที่ได้รับการสนับสนุนอย่างแข็งขันจากรัสเซียและปรัสเซีย ขณะที่อังกฤษโดยแคสเซิลเรย์ซึ่งไม่เห็นด้วยกับแนวทางดังกล่าวซึ่งผิดเพี้ยนไปจากเจตนารมณ์ดั้งเดิมก็ถูกลดบทบาทลงไป จนกระทั่งถึงแก่กรรมด้วยการอัตวินิบาตกรรมในปี ค.ศ.1822
ความท้าทายครั้งใหญ่ที่เกิดขึ้นต่อระเบียบอนุรักษ์นิยมปะทุขึ้นด้วยพลังชาตินิยมในกรีกที่เรียกร้องอิสรภาพจากการปกครองของจักรวรรดิออตโตมัน การสังหารหมู่และการปราบปรามกบฏชาวกรีกอย่างโหดเหี้ยมของสุลต่านมามุดที่ 2 (Mamud II) กระตุ้นให้รัสเซียซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวศริสต์นิกายกรีก-ออร์ธอดอกซ์ (Orthodox) พิจารณาใช้กำลังเข้าแทรกแซงเพื่อช่วยเหลือประชาชนกรีกซึ่งสร้างความไม่สบายใจแก่ออสเตรียและอังกฤษซึ่งหวั่นใจว่ารัสเซียจะใช้โอกาสดังกล่าวในการเปลี่ยนแปลงการปกครองในจักรวรรดิออตโตมันให้เป็นไปตามพระราชประสงค์ของพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์ และส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของรัฐทั้งสอง
เมตแตร์นิชจึงใช้ความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดโน้มน้าวกษัตริย์แห่งรัสเซียให้ระงับความปรารถนาที่จะใช้กำลังในการแทรกแซงกรีกจนเป็นผลสำเร็จ[34] รัสเซียเลือกที่จะไม่แทรกแซง (non – intervention) เนื่องจากเล็งเห็นว่าการกระทำดังกล่าวอาจจะเป็นการทำลายความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ทั่วยุโรปด้วยการเลือกปฏิบัติต่อสุลต่านมีสิทธิอันชอบธรรมในปกครองจักรวรรดิออตโตมัน
ด้วยเหตุนี้ นอกเหนือจากการแทรกแซงเพื่อรักษาดุลยภาพของระเบียบ การเลือกที่จะไม่แทรกแซงของรัฐมหาอำนาจก็ยังสามารถตีความได้ว่าเป็นทางเลือกหนึ่งในการช่วยรักษาความศักดิ์สิทธิของคุณค่าที่ยึดถือร่วมกันอย่างหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่ช่วยค้ำจุนเสถียรภาพของระเบียบระหว่างประเทศแบบอนุรักษ์นิยมไว้จากกระแสปฏิวัติที่ยังคงเป็นภัยคุกคามร่วมกันของรัฐมหาอำนาจในยุโรป
ปัญหาโครงสร้างภายในรัฐที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่ปี ค.ศ.1820 ในเนเปิล, กรีซ และสเปนนั้นทำให้บรรดาผู้นำรัฐมหาอำนาจตระหนักถึงความสัมพันธ์ที่แยกไม่ออกระหว่างเสถียรภาพของโครงสร้างภายในรัฐกับดุลยภาพของระเบียบระหว่างประเทศ เนื่องจากปัญหาการปฏิวัติที่เกิดขึ้นในรัฐหนึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อรัฐอื่นที่มีตำแหน่งที่ตั้งหรือผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์เกี่ยวข้องกัน และเมื่อกระแสปฏิวัติที่ดำเนินสืบเนื่องมาตั้งแต่การปฏิวัติฝรั่งเศส
นอกจากจะไม่สามารถปราบปรามลงได้อย่างราบคาบแล้ว ยังทวีความรุนแรงและสร้างความอลหม่านในระเบียบระหว่างประเทศมากขึ้นเป็นลำดับ ทำให้เมตแตร์นิชผู้มีโอกาสได้ใช้วัยเยาว์ในช่วงเวลาสงบสุขของปลายศตวรรษที่ 18 มองว่าการปกครองรัฐด้วยสถาบันกษัตริย์เป็นเพียงทางเลือกเดียวที่ช่วยประคับประคองเสถียรภาพ ทั้งภายในและภายนอกรัฐได้
ในขณะที่คิสซินเจอร์มองว่าการที่รัฐต่าง ๆ ปกครองด้วยระบบกษัตริย์ไม่ได้เป็นเครื่องการันตีเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศ หากในช่วงเวลาที่กระแสปฏิวัติเสรีนิยมและชาตินิยมกำลังแพร่สะพัดไปทั่วยุโรปและอาจนำมาซึ่งความรุนแรงไม่รู้จบ การเชื่อมโยงและความรู้สึกเป็นหนึ่งเดียวกันผ่านความสัมพันธ์ของสถาบันกษัตริย์มีบทบาทสำคัญในการผนึกรัฐมหาอำนาจเข้าด้วยกันเพื่อร่วมต่อกรกับภัยคุกคามที่นอกจากจะท้าทายอำนาจในการปกครองภายในรัฐแล้ว ยังส่งกระทบต่อดุลยภาพในระเบียบระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่บนหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ด้วยดุจกัน[35]
สิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่นที่คิสซินเจอร์สำรวจใน A World Restored จึงเป็นอาวุธที่ช่วยหล่อเลี้ยงความสำคัญของคอนเสิร์ตแห่งยุโรปไว้ให้เป็นนอกเหนือจากเวทีในการเจรจาแลกเปลี่ยน หากยังเป็นระบบความมั่นคงร่วมที่สามารถใช้ทั้งการทูตและกำลังทางทหารในการจัดการต่อปัญหาที่รัฐมหาอำนาจเห็นพ้องกันว่าเป็นภัยคุกคามต่อระเบียบระหว่างประเทศ ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวของคอนเสิร์ตทำให้กลไกดังกล่าวดำรงอยู่ได้ก็ด้วยกระแสปฏิวัติที่เป็นภัยคุกคามร่วมกัน และศักยภาพในการปราบปรามกบฏด้วยการแทรกแซงกิจการภายในอันเป็นผลประโยชน์ร่วมกันของรัฐในยุโรปภาคพื้นทวีป
ในขณะที่อังกฤษซึ่งเป็นรัฐมหาอำนาจทางทะเลที่มีความแตกต่างทางภูมิรัฐศาสตร์กลับเห็นต่างออกไป และมีจุดยืนที่ตรงข้ามกับสิทธิในการแทรกแซงดังกล่าว ก็เริ่มมีบทบาทต่อกิจการของยุโรปน้อยลงเมื่อรัฐสภาและมติมหาชนไม่สนับสนุนการมีส่วนร่วมดังกล่าว แม้ว่าแคสเซิลเรย์จะยังคงเชื่อมั่นว่ากลไกคอนเสิร์ตแห่งยุโรปจะช่วยบูรณาการรัฐต่าง ๆ ในยุโรปเข้าด้วยกัน รวมทั้งรักษาสถานะของอังกฤษมิให้ถูกโดดเดี่ยวในระเบียบระหว่างประเทศหลังสงครามนโปเลียน
แต่ในท้ายที่สุด ความพยายามในการใช้กลไกพันธมิตรศักดิ์สิทธิแทรกแซงกิจการภายในเพื่อปราบพลวัตรเสรีนิยมและชาตินิยมของเมตแตร์นิชก็ทำให้รัฐบุรุษเผชิญหน้ากับทางสองแพร่งระหว่างการเลือกยืนอยู่ข้างรัสเซียและอังกฤษ ซึ่งการเลือกยืนอยู่ข้างรัสเซียด้วยปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์ของออสเตรียก็ทำให้เขาต้องสูญเสียมิตรและคู่แข่งที่เข้าใจเจตนารมณ์ของเขาดีที่สุดอย่างแคสเซิลเรย์ไป และจุดยืนที่แตกต่างระหว่างออสเตรียกับอังกฤษต่อสิทธิของรัฐมหาอำนาจใน
การแทรกแซงกิจการภายในของรัฐเล็กนี่เองที่ทำให้บทบาทของอังกฤษในระเบียบอนุรักษ์นิยมยุติลง คิสซินเจอร์วิเคราะห์ว่าเมื่อสิ้นแคสเซิลเรย์ ความทรงจำเกี่ยวกับพันธมิตรในยามสงครามที่ยึดโยงอังกฤษไว้กับยุโรปภาคพื้นทวีปก็จากไปพร้อมกับเขา ทางเลือกของออสเตรียเหลือเพียงแค่การเป็นพันธมิตรกับรัสเซียเมื่อตำแหน่ง รมว.ต่างประเทศอังกฤษของแคสเซิลเรย์[36] ถูกแทนที่ด้วยจอร์จ แคนนิ่ง (George Canning) ซึ่งสนองนโยบายของรัฐสภาอังกฤษในการลดบทบาทของอังกฤษต่อคอนเสิร์ตแห่งยุโรปลง แล้วสวมบทบาทผู้รักษาสมดุลภายนอกยุโรป (offshore balancer) แทน แคนนิ่งสนับสนุนหลักการไม่แทรกแซง (non – intervention) ต่อกรณีการแทรกแซงสเปนของฝรั่งเศสเพื่อฟื้นฟูราชวงศ์บูร์บง และในเวลาต่อมาได้แสดงความมุ่งมั่นที่จะต่อต้านการแทรกแซงโปรตุเกสซึ่งเป็นรัฐเสรีนิยมของราชวงศ์บูรบงหรือพันธมิตรศักดิ์สิทธิ อันสะท้อนให้ประจักษ์ว่านโยบายต่างประเทศแนวประนีประนอมของอังกฤษที่เคยมีต่อระเบียบอนุรักษ์นิยมได้เปลี่ยนไปแล้ว
สำหรับคิสซินเจอร์ ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นส่งผลกระทบโดยตรงต่อความมั่นคงของออสเตรีย และทำให้เมตแตร์นิชไม่เหลือทางเลือกอื่นในการรักษาบทบาทของรัสเซียในพันธมิตรศักดิ์สิทธิไว้ให้ยาวนานที่สุด นอกจากการใช้การแทรกแซงเพื่อปราบปรามพลังปฏิวัติเป็นเครื่องมือยื้อความสัมพันธ์ของพันธมิตรศักดิ์สิทธิ เพราะนอกจากการใช้กำลังทางทหารร่วมกันในระบบความมั่นคงร่วมแล้ว หลักการพื้นฐานที่รัฐมหาอำนาจยึดถือร่วมกันอย่างหลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่ช่วยธำรงสถานภาพเดิมของออสเตรียก็เริ่มเสื่อมคลายความศักดิ์สิทธิลงภายหลังการจากไปของแคสเซิลเรย์ ซึ่งคิสซินเจอร์เน้นย้ำให้เห็นถึงความสำคัญของรัฐบุรุษอย่างแคสเซิลเรย์ซึ่งตระหนักดีว่าระบบคอนเสิร์ตแห่งยุโรปเป็นผลงานที่เขาต้องรักษาไว้แม้ว่าจะไม่เห็นด้วยในหลักการบางอย่างที่ผู้นำรัฐมหาอำนาจเสนอก็ตาม ในขณะที่แคนนิ่งนอกจากจะไม่เห็นด้วยกับผู้นำรัฐยุโรปภาคพื้นทวีปแล้ว ยังพยายามที่จะทำลายกลไกดังกล่าวลงอีกด้วย
คิสซินเจอร์จึงมองว่าความสำเร็จของเมตแตร์นิชในการใช้กลไกคอนเสิร์ตแห่งยุโรปและพันธมิตรศักดิ์สิทธิเพื่อปราบปราบพลังปฏิวัติและรักษาสถานภาพเดิมของโครงสร้างภายในออสเตรีย นอกจากจะเป็นผลมาจากลักษณะนิสัยที่เอาแน่เอานอนไม่ได้ของพระเจ้าซาร์อเล็กซานเดอร์ที่ 1 และความลังเลไม่กล้าตัดสินใจของเฟรเดอริก วิลเลียมที่ 3 แห่งปรัสเซียที่เปิดโอกาสให้เมตแตร์นิชได้ฉายแววโดดเด่นในคองเกรสแห่งเวียนนาแล้ว ยังรวมถึงท่าทีประนีประนอมของแคสเซิลเรย์ที่สนับสนุนทางอ้อทให้เมตแตร์นิชสามารถใช้สิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐเล็กเพื่อยืดระยะความร่วมมือระหว่างรัฐมหาอำนาจต่อไปได้
แม้ว่าวิสัยทัศน์ที่ต้องการเห็นรัฐต่าง ๆ ในยุโรปสามัคคีกันด้วยการตระหนักในความสำคัญของการประสานความร่วมมือเพื่อรักษาผลประโยชน์ร่วมกันมากกว่าการร่วมมือกันต่อกรกับภัยคุกคามร่วมกันในระบบความมั่นคงร่วม หากคิสซินเจอร์ก็มองว่าแม้ว่าแคสเซิลเรย์จะจากไปด้วยความผิดหวังที่คอนเสิร์ตแห่งยุโรปไม่ได้เป็นไปในทิศทางที่วาดหวังไว้
แต่กลไกดังกล่าวก็ประสบความสำเร็จในการสร้างจุดเริ่มต้นของระเบียบระหว่างประเทศในยุโรปที่มีเสถียรภาพในช่วงเวลาหนึ่ง อันเป็นขั้นตอนที่ยากที่สุดของการจรรโลงระเบียบที่มีความมั่นคงถาวร[37] ก่อนที่ความทรงจำเกี่ยวกับความบอบช้ำของสงครามนโปเลียน และการร่วมมือกันระหว่างรัฐมหาอำนาจในคองเกรสแห่งเวียนนาจะเลือนหายและจากไปพร้อมกับรัฐบุรุษที่มีส่วนร่วมกับการประชุมครั้งนั้น ซึ่งทำให้ระเบียบระหว่างประเทศที่ยึดโยงอยู่กับความชอบธรรมของระบบกษัตริย์เสื่อมคลายลง แล้วเปิดโอกาสให้พลังของการปฏิวัติแทรกตัวขึ้นมาจากโครงสร้างอนุรักษ์นิยมภายในรัฐที่ผุพังจากการไม่ปฏิรูปตัวเอง และสร้างความอลหม่านวุ่นวายแก่ระเบียบอนุรักษ์นิยมในปี ค.ศ.1848
A World Restored กับโลกทัศน์เกี่ยวกับระเบียบระหว่างประเทศของคิสซินเจอร์
คิสซินเจอร์เขียนไว้ในบทสุดท้ายของ A World Restored ว่าความสำเร็จของเมตแตร์นิชในการสร้างระเบียบระหว่างประเทศที่เอื้อต่อการรักษาสถานภาพเดิมของออสเตรียเป็นผลมาจากปัจจัย 2 ประการ ได้แก่
ประการแรก ความมุ่งมั่นของรัฐบุรุษในการประชุมคองเกรสแห่งเวียนนาที่เห็นชอบร่วมกันว่าความเป็นเอกภาพของรัฐต่าง ๆ ในยุโรปเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการยุติสงคราม และสร้างระเบียบระหว่างประเทศหลังสงครามที่มีเสถียรภาพ ตลอดจนเกิดขึ้นจากความพึงพอใจของทุกฝ่ายจนไม่มีรัฐใดที่มุ่งเปลี่ยนแปลงสถานภาพเดิมเพื่อผลประโยชน์ของตนเอง
และประการถัดมา เมตแตร์นิชเป็นผลผลิตของศตวรรษที่ 18 ซึ่งเป็นยุคของเหตุผล (Age of Reason) เขาจึงมีโลกทัศน์และความคิดทางการเมืองที่เป็นวิทยาศาสตร์ โดยเฉพาะการให้ความสำคัญกับผลในเชิงจิตวิทยามากกว่าหลักการทางศีลธรรมหรือปรัชญา ตลอดจนสามารถมองความเชื่อมโยงของหลักการต่าง ๆ ที่ดำรงอยู่ในโครงสร้างทางสังคมกับโลกทัศน์ของผู้นำรัฐจนสามารถหยิบยกมาใช้เพื่อประโยชน์ในทางการเมืองได้อย่างชาญฉลาด
นับว่าความชื่นชมในตัวรัฐบุรุษแห่งออสเตรียผู้นี้ของคิสซินเจอร์ยังคงดำรงอยู่แม้ในยามที่เขาวางมือจากโลกวิชาการแล้วเดินหน้าเข้าสู่โลกการเมืองที่ต้องตัดสินใจทางนโยบายภายใต้เงื่อนไขและทางเลือกที่จำกัด ไม่ต่างจากเมตแตร์นิชที่จำเป็นต้องเปิดรับทุกทางเลือก และใช้ทางเลือกที่ดีที่สุดในการรักษาสถานภาพเดิมของออสเตรียให้อยู่รอดท่ามกลางพลวัตรของการปฏิวัติ
บทบาทในการกำหนดนโยบายต่างประเทศของคิสซินเจอร์จึงมีเงาของเมตแตร์นิชและรัฐบุรุษในยุโรปศตวรรษที่ 19 ทาบทับอยู่เสมอ ภูมิหลังและประสบการณ์มีผลต่อการหล่อหลอมความคิดทางการเมืองของผู้นำที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางเลือกของนโยบาย ดังที่คิสซินเจอร์ตั้งข้อสังเกตไว้ในบันทึกเกี่ยวกับประสบการณ์ในทำเนียบขาวของเขาว่าสิ่งที่ผู้นำได้ผ่านพบและเรียนรู้ก่อนที่จะได้มีโอกาสทำงานในระดับประเทศจะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเสมอ เพราะด้วยข้อจำกัดของเวลาและแรงกดดันจากความเร่งด่วนของสถานการณ์ทำให้ผู้นำมีเวลาอันน้อยนิดที่จะคิดใคร่ครวญถึงความเหมาะสมของทางเลือก และทางเลือกอื่นที่เป็นไปได้
ด้วยเหตุนี้ การตัดสินใจของรัฐบุรุษทุกคนจึงถูกควบคุมไว้ความจำเป็นและเงื่อนไขที่ควบคุมไม่ได้[38] ในกรณีนี้ คิสซินเจอร์กับเมตแตร์นิชจึงเป็นเงาสะท้อนของกันและกัน แม้ว่าคิสซินเจอร์จะไม่เห็นด้วยกับความพยายามของเมตแตร์นิชในการนำดุลยภาพในระเบียบระหว่างประเทศมาเดิมพันกับการรักษาสถานภาพเดิมในออสเตรียโดยปฏิเสธการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงจากภายใน แต่เขาก็ยอมรับว่าความปรีชาสามารถทางการทูตของเมตแตร์นิชมีบทบาทมีความสำคัญต่อการสร้างเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศ ด้วยการโน้มน้าวให้ผู้นำรัฐมหาอำนาจยุโรปเล็งเห็นถึงความจำเป็นของความร่วมมือ เพื่อรักษาผลประโยชน์ที่ทุกฝ่ายพึงพอใจและเห็นพ้องต้องกันที่จะร่วมมือกันพิทักษ์ไว้ อันเป็นแนวคิดที่ปรากฏในงานเขียนของคิสซินเจอร์มานับตั้งแต่นั้น
โดยสรุป A World Restored เป็นงานที่ชี้ให้เห็นถึงปัจจัยหลายประการที่มีส่วนต่อการสร้างเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศในศตวรรษที่ 19 แต่บทความชิ้นนี้หยิบยกมาศึกษา จำนวน 4 ประเด็น ได้แก่ ความสำคัญของภูมิรัฐศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างภายในรัฐกับระเบียบระหว่างประเทศ หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ และสิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงรัฐเล็ก โดยทุกประเด็นล้วนแล้วแต่มีความร่วมสมัยและสามารถนำมาใช้วิเคราะห์ความอลหม่านที่เกิดขึ้นในระเบียบระหว่างประเทศปัจจุบันได้ทั้งสิ้น
ตำแหน่งที่ตั้งและความได้เปรียบ – เสียเปรียบทางภูมิรัฐศาสตร์เริ่มกลับมามีความสำคัญต่อการเมืองระหว่างประเทศอีกครั้ง Walter Mead ชี้ให้เห็นว่าระเบียบเสรีนิยมกำลังถูกท้าทายด้วยรัฐที่มุ่งเปลี่ยนแปลงสถานภาพเดิม อาทิ รัสเซียที่ต้องการแหลมไครเมียมาครอบครอง จีนที่เพิ่มกำลังทางทหารในทะเลจีนใต้โดยไม่สนใจกฎหมายระหว่างประเทศ และอิหร่านที่พยายามกลับมาช่วงชิงอำนาจนำในตะวันออกกลาง อันเป็นสัญญาณที่บ่งบอกว่าการเมืองระหว่างประเทศแบบสงครามเย็นกำลังจะกลับมา[39] และการรับมือของรัฐสถานภาพเดิมอย่างสหรัฐฯ และพันธมิตรอาจจะนำไปสู่การกระทบกระทั่งที่ลุกลามเป็นสงครามในท้ายที่สุด
ความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองภายในกับการเมืองระหว่างประเทศปรากฏให้เห็นเด่นชัดในหลายประเทศ โดยเฉพาะกระแสชาตินิยมภายในที่ส่งผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศ อาทิ นโยบายอเมริกันเฟิร์สของโดนัลด์ ทรัมป์ ที่ปรับลดงบประมาณสนับสนุนองค์การระหว่างประเทศซึ่งเป็นภาระของรัฐมหาอำนาจในการธำรงระเบียบเสรีนิยมไว้มานับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 ตลอดจนความพยายามของอังกฤษในการแยกตัวออกจากสหภาพยุโรปซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงโลกทัศน์แบบรัฐที่มีลักษณะเป็นเกาะโดดเดี่ยว (Insular) ที่ยังคงมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของอังกฤษ รวมถึงความพยายามในการสร้างคะแนนนิยมของทรัมป์ในการลดความเสียเปรียบดุลการค้ากับจีนซึ่งนำไปสู่สงครามการค้าที่ยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้
หลักความชอบธรรมของระบบกษัตริย์ที่ช่วยผนึกกำลังรัฐมหาอำนาจยุโรปในศตวรรษที่ 19 ยังคงปรากฎร่องรอยในคุณค่าสากล (universal values) ที่สหรัฐฯ และองค์การระหว่างประเทศพยายามเชิดชูและสร้างการยอมรับร่วมกันในฐานะบรรทัดฐานร่วม (shared norms) ที่ช่วยค้ำจุนเสถียรภาพของระเบียบเสรีนิยม อาทิ หลักเสรีนิยมประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และหลักนิติธรรม[40] อย่างไรก็ตาม คุณค่าแบบตะวันตกกำลังถูกท้าทายจากรัฐที่มุ่งเปลี่ยนแปลงสถานภาพเดิมอย่างจีน รัสเซีย และขบวนการอิสลามหัวรุนแรงที่มองว่าหลักการดังกล่าวไม่มีความชอบธรรม ขัดต่อจารีตประเพณี อัตลักษณ์ และวัฒนธรรมภายใน รวมทั้งเป็นปฏิปักษ์ต่อโลกทัศน์เกี่ยวกับระเบียบที่แตกต่างกัน รัฐเหล่านี้จึงมองว่าทางเลือกอื่นนอกจากระเบียบเสรีนิยมของสหรัฐฯ
สิทธิของรัฐมหาอำนาจในการแทรกแซงกิจการภายในแม้จะมีกลไกรองรับโดยองค์การสหประชาชาติ แต่การบุกอิรักและอัฟกานิสถานหลังเหตุการณ์ 9/11 ของสหรัฐฯ ก็ทำให้ความชอบธรรมในการกระทำดังกล่าวเปลี่ยนไป เนื่องเพราะความรับรู้เกี่ยวกับการแทรกแซงกิจการภายในเปลี่ยนแปลงไปตามบริบทของยุคสมัย
ด้วยเหตุนี้ การแทรกแซงที่ประสบความสำเร็จในศตวรรษที่ 19 อาจให้ผลที่แตกต่างกันในศตวรรษที่ 21 และการกระทำที่มุ่งหวังให้เป็นการรักษาเสถียรภาพในระเบียบระหว่างประเทศอาจเป็นตัวการที่นำไปสู่จุดเริ่มต้นของการล่มสลายของระเบียบเสียเองโดยมิได้ตั้งใจ ซึ่งจะกล่าวถึงในบทต่อไป
บทความชิ้นนี้ดัดแปลงจากสารนิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เรื่อง A World Restored: เฮนรี คิสซินเจอร์กับการวิเคราะห์ระเบียบระหว่างประเทศ โดย ร.ท. เสฏฐวุฒิ อุดาการ
[1] Kissinger, A World Restored, p.58
[2] Henry Kissinger, Diplomacy (New York: Simon & Schuster,1994), p.87
[3] Kissinger, A World Restored, p.8
[4] Ibid, p 10
[5] Ibid, p.21
[6] Ibid, p.18
[7] Ibid, p.31
[8] ธนุคม บำรุงผล, “คอนเสิร์ตแห่งยุโรปกับบทบาทในการรักษาความมั่นคงของระบบกษัตริย์ในยุโรป ค.ศ.1815 – 1848,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2544), หน้า 202.
[9] Kissinger, A World Restored, p.142
[10] Ibid, p.145
[11] Ibid p. 173
[12] ธนุคม บำรุงผล, “คอนเสิร์ตแห่งยุโรปกับบทบาทในการรักษาความมั่นคงของระบบกษัตริย์ในยุโรป ค.ศ.1815 – 1848,” (วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2544), หน้า 203.
[13] A.J.P. Taylor, Europe Grandeur and Decline (London: Penguin Book, 1969), p.18.
[14] Kissinger, A World Restored, p 83
[15] Ibid, p.226
[16] Ibid, p.200.
[17] Ibid, p.248
[18] Ibid, P. 145
[19] Paul W. Schroeder, The Transformation of European Politics, 1763-1848 (Oxford: Oxford University Press, 1994), p.476
[20] Kissinger, A World Restored, p.145
[21] Stephen Holmes, “Two Concept of Legitimacy: France After the Revolution,” Political Theory, Vol. 10, No.2 (May 1982) pp.165 – 183
[22] Kissinger, A World Restored, p.136
[23] Ibid, p.168
[24] Paul W. Schroeder, “Did the Vienna Settlement Rest on a Balance of Power,” American Historical Review 97, No. 3 (June 1992): p. 696.
[25] Kissinger, A World Restored, p.136
[26] Ibid, p.317
[27] Ibid, p.318
[28] Greg Grandin, Kissinger’s Shadow: The Long Reach of America’s Most Controversial Statesman (New York: Metropolitan Books, 2018), p.126
[29] Marc Lynch, “Kissinger the constructivist,” The Washington Post [Online]. 2014. Available from: https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2014/10/21/kissinger-the-constructivist/?utm_term=.60bd3857ff08 [2019, April]
[30] Kissinger, A World Restored, p.250
[31] Ibid p.260
[32] Ibid p.261
[33] C. W. Crawley, “International Relations 1815 –1830,” in The New Cambridge Modern History Vol. IX: War and Peace in an Age ofUpheaval, ed. C. W. Crawley (Cambridge: Cambridge University Press, 1969), pp. 676-677
[34] Schroeder, The Transformation of European Politics, p. 618.
[35] Kissinger, Diplomacy, p. 84.
[36] Kissinger, A World Restored, p.313
[37] Ibid, p. 315
[38] Henry Kissinger, White House Years Volume 1, (New York: Phoenix Press, 1979) p.75
[39] Walter Russell Mead. “The Return of Geopolitics The Revenge of the Revisionist Powers” Foreign Affairs, Vol. 93, No. 3 (May/June 2014), pp. 69-74
[40] G. John Ikenberry. Liberal Leviathan The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, (Princeton: Princeton University Press, 2011), p.349
