เสฏฐวุฒิ อุดาการ เขียน
ความสั่นคลอนในระเบียบระหว่างประเทศเสรีนิยม
“คำว่าเสรีภาพสำหรับข้าพเจ้าไม่ได้หมายถึงจุดเริ่มต้น หากคือจุดหมายปลายทาง จุดเริ่มต้นคือระเบียบที่สามารถสร้างเสรีภาพได้ในตัวเอง ความปรารถนาในเสรีภาพโดยปราศจากระเบียบไม่ต่างจากการแสวงหาคุณลักษณะพิเศษของเสรีภาพของคนบางกลุ่ม และในทางปฏิบัติมักนำไปสู่การสร้างระบอบทรราชย์” – เคลเมนต์ วอน เม็ตแตร์นิช[1]
ปี ค.ศ. 2019 เดินทางมาถึงพร้อมกับความเปลี่ยนแปลงต่อเนื่องหลายประการในสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศ โดยเฉพาะการเผชิญหน้าระหว่างสหรัฐฯ และจีนที่ทวีความซับซ้อนยิ่งขึ้นในหลายมิติ ทั้งสงครามการค้า การโจรกรรมเทคโนโลยี ซึ่งอาจนำพามหาอำนาจทั้งสองเดินหน้าไปสู่กับดักของธูซีดิดีส[2] รวมถึงการออกจากสหภาพยุโรปของอังกฤษหรือ Brexit ที่ก่อให้เกิดคำถามถึงการบูรณาการทางการเมือง และระบบภูมิภาคนิยมในยุโรป การแทรกแซงทางทหารของรัสเซียในหลายพื้นที่ และการเพิ่มกำลังทหารของจีนในทะเลจีนใต้ ซึ่งทำให้การช่วงชิงความได้เปรียบทางภูมิรัฐศาสตร์กลับมาเป็นประเด็นสำคัญในการศึกษาการเมืองระหว่างประเทศอีกครั้ง
ตลอดจนการดำเนินนโยบายต่างประเทศภายใต้แนวคิด ‘อเมริกันเฟิร์ส’ ของสหรัฐฯ ที่ก่อให้เกิดความห่างเหินกับพันธมิตรร่วมอุดมการณ์เสรีนิยม และลดทอนความร่วมมือระหว่างกัน ผลลัพธ์ของปรากฎการณ์ดังกล่าวที่ดำเนินสืบเนื่องมาตั้งแต่สงครามต่อต้านการก่อการร้าย (War on Terror) ได้ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระเบียบระหว่างประเทศปัจจุบัน หรือกล่าวในอีกนัยหนึ่ง ระเบียบระหว่างประเทศแบบเสรีนิยมที่สหรัฐฯ ประกอบสร้างและจรรโลงรักษา
ไม่กี่สัปดาห์หลังพิธีสาบานตนรับตำแหน่ง ปธน.โดนัลด์ ทรัมป์ เชิญเฮนรี คิสซินเจอร์ กลับสู่ห้องทำงานรูปไข่ในทำเนียบขาวอีกครั้ง คราวนี้ไม่ใช่ในฐานะที่ปรึกษาด้านความมั่นคงหรือ รมว.ต่างประเทศ หากในฐานะสหายอาวุโสมากประสบการณ์ นักเขียนเบสต์เซลเลอร์ และเจ้าของบริษัทที่ปรึกษาด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่รวบรวมผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายต่างประเทศทั้งสัญชาติสหรัฐฯ และนานาชาติไว้ในแห่งเดียวกัน อันสะท้อนให้เห็นถึงสถานภาพของคิสซินเจอร์ในฐานะรัฐบุรุษอาวุโสที่ยังคงได้รับการยอมรับจากผู้นำสหรัฐฯ และผู้คนจากหลากหลายวงการ โดยเฉพาะประสบการณ์และข้อเสนอแนะที่ยังทรงอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางนโยบายต่างประเทศในกรณีต่าง ๆ
ในวัย 95 ปี คิสซินเจอร์ยังคงมีบทบาทในแวดวงนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ โดยเฉพาะการให้คำปรึกษาแก่ ปธน.สหรัฐฯ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ด้วยประสบการณ์อันยาวนานและเครือข่ายที่กว้างใหญ่ในหลายประเทศทั่วโลก ส่งผลให้ผู้อพยพลี้ภัยสงครามจากเยอรมนีผู้นี้ได้รับความสนใจจากสาธารณชนเป็นอย่างสูง โดยเฉพาะบทบาทของนักวิชาการที่สร้างสรรค์ผลงานจำนวนมากภายหลังขวบปีที่หนักหน่วงในทำเนียบขาว
ผลงานของคิสซินเจอร์หลายชิ้นเป็นงานเชิงประวัติศาสตร์ และบันทึกความทรงจำในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ อย่าง The White house Year, Years of Upheaval, Years of Renewal รวมถึงงานชิ้นต่อ ๆ มาที่มุ่งอธิบายปรากฎการณ์ทางการเมืองระหว่างประเทศอย่าง Diplomacy, ON China และหนังสือเล่มล่าสุดอย่าง World Order ซึ่งกลายเป็นหนังสือขายดีและผู้นำจากหลากหลายสาขาแนะนำให้เป็นหนังสือที่ทุกคนควรอ่าน
อย่างไรก็ตาม งานเขียนส่วนใหญ่ของคิสซินเจอร์มักจะแฝงฝังแนวคิดบางอย่างไว้เสมอ เป็นแนวคิดที่ผ่านการหล่อหลอมและพัฒนามาตั้งแต่เขายังเป็นนักศึกษาปริญญาเอก ณ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ตลอดช่วงชีวิตอันยาวเกือบหนึ่งศตวรรษ แนวคิดเกี่ยวกับระเบียบระหว่างประเทศได้กลายมาเป็นส่วนสำคัญของความคิดทางการเมืองของเฮนรี คิสซินเจอร์ และคงไม่มีงานเขียนเล่มไหนของเขาที่สามารถใช้ศึกษาการก่อรูปของแนวคิดดังกล่าวได้ดีไปกว่าหนังสือเล่มแรกในชีวิตของเขาอย่าง A World Restored
ในวัย 34 ปี คิสซินเจอร์เขียนร่างแรก A World Restored ขึ้นโดยต่อยอดจากงานสารนิพนธ์ในระดับปริญญาตรี ‘A Meaning of History’ ซึ่งเป็นงานที่สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพันธ์ของ ‘ระเบียบ’ และ ‘เสถียรภาพ’ ที่ส่งผลต่อการจรรโลงสันติภาพในระบบระหว่างประเทศ แทนที่จะเลือกประเด็นร่วมสมัยเป็นหัวข้อในการทำวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก[3] คิสซินเจอร์กลับค้นคว้าย้อนกลับไปสำรวจสภาพการเมืองระหว่างประเทศของยุโรปในศตวรรษที่ 18 ในช่วงรอยต่อระหว่างการสิ้นสุดลงของจักรวรรดินโปเลียนกับรุ่งอรุณแห่งสันติภาพอันยาวนานกว่าหนึ่งศตวรรษ ซึ่งคิสซินเจอร์มองว่าเป็นผลงานของรัฐบุรุษอย่างเมตเตอร์นิคและคาสเซิลเรห์ในฐานะสถาปนิกผู้ออกแบบคอนเสิร์ตแห่งยุโรปอันเป็นกลไกสำคัญในการรักษาดุลอำนาจระหว่างรัฐมหาอำนาจในยุโรป
แม้ว่า A World Restored จะไม่ใช่งานเขียนอันเป็นที่รู้จักมากที่สุดของคิสซินเจอร์ แต่งานชิ้นดังกล่าว กลับให้ให้แง่มุมและข้อสังเกตบางประการที่มีประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจสภาวการณ์ที่เกิดขึ้นในการเมืองระหว่างประเทศระหว่าง ปี ค.ศ. 2018 – 2019 ซึ่งเป็นโมงยามที่ระเบียบระหว่างประเทศแบบเสรีนิยมเกิดการสั่นคลอนจากการปรับเปลี่ยนท่าทีนโยบายต่างประเทศของสหรัฐฯ ผู้เป็นมหาอำนาจศูนย์กลางของระเบียบ
ความอลหม่านที่เกิดขึ้นต่อระเบียบระหว่างประเทศปัจจุบันเป็นผลมาจากหลายเหตุปัจจัย Lind และ Wohlforth[4] กล่าวถึงสถานะของระเบียบเสรีนิยมซึ่งได้รับผลกระทบจากพฤติกรรมของรัฐมหาอำนาจที่ทำหน้าที่จรรโลงและปกป้องรักษาระเบียบดังกล่าวอย่างสหรัฐฯ และพันธมิตรร่วมอุดมการณ์เสรีนิยม ซึ่งควรจะร่วมมือกันป้องปรามความทะเยอทะยานของรัฐขั้วตรงข้ามเสรีนิยม (illiberal states) แต่กลับประพฤติตนเป็นรัฐที่มุ่งเปลี่ยนแปลงระเบียบ (revisionist states) เสียเอง ด้วยการส่งออกระบอบประชาธิปไตย บรรทัดฐาน และคุณค่าแบบเสรีนิยมผ่านรูปแบบต่าง ๆ ทั้งการสร้างสถาบันและองค์การระหว่างประเทศ ด้วยการแทรกแซงกิจการภายในของรัฐต่าง ๆ เพื่อจรรโลงระเบียบเสรีนิยมที่สอดคล้องกับผลประโยชน์แห่งชาติของสหรัฐฯ ซึ่งความพยายามดังกล่าวกลับบั่นทอนเสถียรภาพและก่อให้เกิดวิกฤติความชอบธรรมภายในอันนำไปสู่ความสั่นคลอนของระเบียบในภาพรวม
เช่นเดียวกับบทความ ‘Bound to fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order’[5] ซึ่ง John J. Mearsheimer เสนอให้เห็นถึงข้อจำกัดของระเบียบเสรีนิยมของสหรัฐฯ อันเกิดขึ้นและดำรงอยู่ได้บนเงื่อนไขของความเป็นเอกมหาอำนาจหนึ่งเดียว (unipolarity) ของสหรัฐฯ และเมื่อมหาอำนาจอื่น ๆ อย่างจีนและรัสเซียผงาดขึ้นมาท้าทายการครอบงำของสหรัฐฯ ระเบียบดังกล่าวก็จะเสื่อมคลายเสถียรภาพลงไปและกลับคืนสู่ระเบียบแบบแบ่งค่าย (bounded order) เช่นเดียวกับในยุคสงครามเย็น
นอกจากนั้น กระแสชาตินิยมที่แพร่สะพัดอยู่ในหลายประเทศยังมีบทบาทสำคัญในการลดทอนความร่วมมือระหว่างรัฐมหาอำนาจในระเบียบเสรีนิยม โดยเฉพาะศูนย์กลางระเบียบอย่างสหรัฐฯ อาทิ การดำเนินนโยบาย ‘อเมริกันเฟิร์สท์’ ของทรัมป์ซึ่งหมายรวมถึงการปรับลดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินการขององค์การระหว่างประเทศ การแสดงท่าทีที่แข็งกร้าวต่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับพันธมิตร อันส่งผลให้เกิดการลดทอนความร่วมมือในระบบระหว่างประเทศ และอาจนำไปสู่ความเสื่อมถอยของดุลแห่งอำนาจระหว่างมหาอำนาจซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการธำรงรักษาเสถียรภาพและสันติภาพไว้นับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามเย็นเป็นต้นมา
สภาวการณ์ที่เกิดขึ้นก่อให้เกิดคำถามถึงลักษณะและรูปแบบของระเบียบระหว่างประเทศ
ที่มีการเปลี่ยนแปลงไปในช่วงเวลาของประวัติศาสตร์ นับตั้งแต่ระเบียบอนุรักษ์นิยมที่มีกลไกคองเกรสแห่งเวียนนาเป็นเสาหลักในการค้ำจุนสันติภาพระหว่างมหาอำนาจดังที่คิสซินเจอร์ได้ศึกษาไว้ใน A World Restored และระเบียบเสรีนิยมในปัจจุบันที่กำลังเกิดความสั่นคลอน
ด้วยเหตุนี้ การย้อนกลับไปอ่านงานเขียนเล่มแรกของคิสซินเจอร์ซึ่งในปัจจุบันได้รับการยอมรับในฐานะนักวิชาการผู้นำเสนอแนวคิดเกี่ยวกับระเบียบโลกให้เป็นที่รู้จักมากที่สุด จึงมีความสำคัญต่อการศึกษาเปรียบเทียบรูปแบบระเบียบระหว่างประเทศในยุโรป ศตวรรษที่ 19 และระเบียบปัจจุบันซึ่งมีทั้งลักษณะเด่นร่วมและแตกต่างกันหลายประการ อันจะเป็นประโยชน์ต่อการอธิบายสภาวะความอลหม่านในระเบียบปัจจุบันในช่วงเวลาที่ความร่วมมือระหว่างรัฐมหาอำนาจลดลง และแวดล้อมไปด้วยเงื่อนไขที่ทำให้สุ่มเสี่ยงต่อการเดินทางหน้าไปสู่สงครามใหญ่
บทความชิ้นนี้มุ่งศึกษาระเบียบระหว่างประเทศในศตวรรษที่ 19 ที่ปรากฏในงานเขียน
A World Restored ของเฮนรี คิสซินเจอร์ ภายใต้สมมติฐานว่าระเบียบดังกล่าวมีลักษณะเด่นบางประการที่ยังคงใช้ในการรักษาสันติภาพระหว่างประเทศได้ในปัจจุบัน และมีลักษณะบางประการที่เสื่อมพลังลงไปจากพฤติกรรมของรัฐมหาอำนาจศูนย์กลางของระเบียบ โดยมีหน่วยการวิเคราะห์ (unit of analysis) ในการศึกษา จำนวน 4 ประการ ได้แก่ ความสำคัญของภูมิรัฐศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างภายในรัฐกับระเบียบระหว่างประเทศ เสถียรภาพที่ตั้งอยู่หลักพื้นฐานที่รัฐมหาอำนาจเห็นร่วมว่ามีความชอบธรรม และการแทรกแซงทางทหารของรัฐมหาอำนาจ ซึ่งคิสซินเจอร์ได้วิเคราะห์หน่วยความคิดดังกล่าวไว้ในบทต่าง ๆ ของ A World Restored
การอ่านเพื่อสำรวจและสกัดความคิดทางการเมืองของคิสซินเจอร์เกี่ยวกับระเบียบโลกที่ซ่อนอยู่ระหว่างบรรทัด จึงเป็นศึกษาการก่อรูปของแนวคิดดังกล่าวซึ่งได้รับการพัฒนาตลอดช่วงชีวิตที่ยาวนานของคิสซินเจอร์ และใช้วิเคราะห์ระเบียบระหว่างประเทศปัจจุบันซึ่งกำลังเผชิญหน้ากับข้อท้าทายหลายประการที่เป็นปฏิปักษ์ต่อสันติภาพ ตลอดจนคาดการณ์แนวโน้มการปรับเปลี่ยนโครงสร้างระเบียบเสรีนิยมของรัฐมหาอำนาจศูนย์กลาง เพื่อความคงอยู่ของระเบียบในยุคที่สหรัฐฯ มิได้ครอบครองความเป็นมหาอำนาจหนึ่งเดียวอีกต่อไป
บทความชิ้นนี้ดัดแปลงจากสารนิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เรื่อง A World Restored: เฮนรี คิสซินเจอร์กับการวิเคราะห์ระเบียบระหว่างประเทศ โดย ร.ท. เสฏฐวุฒิ อุดาการ
[1] Henry A. Kissinger, “The Conservative Dilemma: Reflections on the Political Thought of Metternich,” The American Political Science Review, Vol. 48, No. 4 (Dec., 1954), p.1029
[2] Graham Alison, Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? (New York: Houston Mifflin Harcourt, 2017)
[3] Niall Ferguson, Kissinger Volume 1 1923 – 1968: The Idealist, (New York: Penguin Press, 2015), P.655
[4] Jennifer Lind and Williams Wohlforth, “The Future of the Liberal Order is Conservative,” Foreign Affairs, Vol.98, No. 2 (March/April, 2019): 70.
[5] John Mearsheimer, “Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order,” International Security, Vol. 43, No. 4 (Spring, 2019): 7–50.
